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预算管理信息化是构建现代财政制度的加速器

发布日期:2021-09-03 11:38 信息来源:政策研究处

为了提升国家治理体系和治理能力现代化,国务院日前印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(以下简称《意见》)。《意见》内容十分丰富,从七个方面对深化预算管理制度提出全面要求,涵盖预算管理的方方面面。相信随着这些制度改革的落地,预算管理效能会有更大的提升。作为预算管理的基础,预算管理信息化改革不仅可以提供先进的数字化技术,还蕴含着数字化治理的先进理念,在“技术+制度”的双重驱动下实现财政数字化转型,全面助推预算管理再上新台阶,并最终加快现代财政制度建设进程。

预算管理信息化将改善预决算信息公开的效率和质量

预决算公开是体现政府受托责任的应有之义。《意见》要求改进预决算公开。政府预决算体现了财政政策的方向和力度,预决算信息的公开有利于向社会各方及时传递真实的财政政策信号,财政政策信息公开实现了财政与社会之间的良性沟通,有利于调整社会预期,并会对市场主体行为产生积极的引导作用。 

《意见》中提到的预决算公开主体是全方位的,有针对不同层级政府,也有针对各部门及所属预算单位;公开内容涉及到预算、决算及相关报表,政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向、民生项目、转移支付资金等内容,涉及到政府活动的方方面面,大幅提高了财政的透明度。 

为了和全面预算绩效管理改革保持一致,《意见》还提到要细化部门预决算公开内容,包括转移支付资金管理办法及绩效目标、预算安排情况,部门项目预算安排、使用情况等要依法依规向社会公众公开。预算公开叠加预算绩效改革可以产生更大的财政改革绩效。此外,现有的预算公开多是功能性支出分类信息,主要反映政府职能活动,即“干了什么”。未来还要推进按支出经济分类公开政府预决算和部门预决算,经济分类包括工资福利支出、商品与服务支出、对个人和家庭补助、对企业补助、资本性支出(基本建设)等详细数据。这些数据能反映资金具体使用情况,充分体现政府的运行活动和资金流向,这些公开有助于各方对财政资金使用的监督。 

预算信息互联互通将提升预算监督工作绩效

中国特色的监督体系非常丰富,《意见》强调要发挥多种监督方式的协同效应。在党内监督的主导作用下,实现财会监督与党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督的协同配合,形成大监督合力。这样的监督体系形成了一个监督网络,覆盖众多环节,其中人大预算联网监督在人大和财政部门间建立起高效的数据共享系统,将政府各个部门单位的预算执行情况置于人大全方位、全过程、实时监督之下,将社会大众对公共服务的诉求及时反馈给政府部门,可以促进预算资金安排更加有效,进而改进人大预算监督的效率和质量。  

为了落实监督协同,就需要实现数据协同,各级财政部门要建立监督的长效机制,在数据互联互通的基础上多运用现代数字技术,建立起日常监管与专项监督协调配合的监督机制,实现以数监督、以数问责。 

央地财政信息纵向互联互通将大幅增强财政政策执行力

央地之间各类问题的根源是信息不对称,通过预算管理一体化改革,可以实现中央和地方财政系统信息贯通,打破部分政府间财政信息壁垒,实现全国政府预算管理、各部门预算管理、预算全过程管理、预算项目全生命周期管理、预算数据管理的五个一体化,将能大幅提高财政政策执行力,以财政管理效能提升来促进实现财政政策的宏观调控目标,即发挥财政管理乘数效应。 

要实现央地间财政系统的信息贯通,前提是有统一的业务规范和技术标准、数据标准等,这些规则需要由中央统筹考虑后予以制定。现实中,各地财政数字化转型程度不一,信息基础设施和人员配备不同,这项工作的实施难度较大。针对这一问题,《意见》从中央和地方的角度分别做了二级工作部署。一是中央部门要根据国家政务信息化建设进展同步推进相关信息系统建设。转移支付的规模与结构充分体现中央政策导向,要建立完善全覆盖、全链条的转移支付资金监控机制,实时记录和动态反映转移支付资金分配、拨付、使用情况,实现资金从预算安排源头到使用末端全过程来源清晰、流向明确、账目可查、账实相符。2020年在应对疫情中发挥了突出作用的资金直达机制在2021年得到了进一步强化,资金直达机制基本覆盖了中央对地方2.8万亿的各类民生补助资金。二是地方要以省级财政为主体加快建设覆盖本地区的预算管理一体化系统并与中央财政对接,动态反映各级预算安排和执行情况,力争2022年底全面运行。地方的预算管理一体化工作不仅为央地预算管理一体化提供基础,也为地方财政调控提供了坚实的预算管理基础,对改进地方财政管理大有裨益。  

为了促进央地间的预算管理数据共享,在具体建设中,中央要充分考虑到各地的实际情况,给予必要的督导和技术、资金援助,帮助地方妥善处理好已有系统与新系统之间的数据对接、业务对接等,探索一条各方共赢的实施路径。  

部门间预算信息横向互联共享将促进公共利益最大化

财政与各部门间的信息不对称,容易带来预算碎片化以及资金使用效率问题。推进部门间预算信息互联共享将推动形成财政大数据,共享的有效数据量越大,其数据价值就越大。  

取之于民用之于民是社会主义财政之本质。财政大数据取之于各部门及社会大众,并通过采集、处理分析后服务于居民、企业、部门和预算单位,让财政资金链、数据链、服务链三链合一,以此实现公共利益最大化,这是财政大数据价值的集中体现。 

预算信息一般分为两类:一类是预算管理过程中产生的内生信息,例如各类预算收支、资产、债务等;另一类是部门所属的可能影响预算管理活动的外生信息,例如单位的人员、编制、部门法律法规等基础信息。这些外生信息对财政决策和财政资金运行效率具有重要意义。预算管理一体化如果只是集聚预算内生信息,那样还不足以形成财政大数据价值,也不能充分发挥财政的综合调控职能。可以建立一套激励相容的数据交换共享机制,运用机器学习中的联邦学习算法,实现财政与组织、人力资源和社会保障、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等部门间的信息共享和跨部门大数据价值挖掘,促进实现预算编制科学、预算统筹有力、预算支出规范、预算收支完整、预算绩效可评、财政风险可控等目标。

预算管理信息化是数字财政建设的关键

数字财政是以财政大数据价值为基础、财政大数据应用为支撑,通过优化财政收支,促进效率与公平统一的政府收支活动。预算管理信息化是数字财政建设的核心,预算信息化以数字化为预算管理赋能,我们将迎来一个和以往不一样的预算管理体系,预算管理效能会有质的变化。  预算管理信息化的任务是双重的。从生产系统看,预算管理信息化促进了内、外生数据生产,有利于汇聚形成财政大数据。从应用看,未来要加快财政大数据的应用,将财政大数据应用与预算管理业务有机融合在一起,才能凸显预算管理信息化对财政业务和政府决策的支撑作用。  

未来,数字财政可以继续拓展数据聚合领域,在隐私计算保障多方安全的前提下,实现宏观、中观、微观数据的共享,不断夯实财政大数据基础,充分发挥财政对公共资源优化配置的引导作用。一是数字财政可以促进政府公共品或公共服务提供更好地匹配服务对象需求,减少财政资源浪费或无效配置;二是数字财政可以实现政策—项目—资金—服务对象的四位一体,既可以发挥财政精准调控的结构性政策目标,又可以实现对财政资金的穿透式监管,保障了稀缺财政资金的安全、高效、规范运用,提高了资金使用效益。 

《意见》指出,当前和今后一个时期,财政将处于紧平衡状态。数字财政建设有助于缓解这种紧平衡状态。尽管有短期的数字基础设施和人员投入成本,但中长期内可以创造出一定的“数字财政盈余”并纳入预算,这是数字化红利在财政收支平衡上的综合体现。具体来讲,数字财政盈余体现在两个方面。一是数字财政会促进收入增长。公共数据开放等直接或间接地拓宽了税源;征管数字化能改善征管效率并降低纳税遵从成本;数字货币运用亦会带来可观的铸币税收入;随着数据确权定价机制的不断完善,建立与数字经济相适应的数字税亦会有一定的收入贡献。二是数字财政能够降低决策成本、时间成本、人工成本、纸张成本,进而降低财政支出压力。数字化本身就节约了大量纸张成本;数字财政通过打造基于财政大数据平台的辅助决策系统,可以实现数据、算法、用户体验的融合,辅助决策系统借助于强大的算力可以降低决策失误概率,智能化的信息系统可以节约大量的人工和时间成本。 

来源:中国财经报

作者:王志刚  中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任