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从宏观治理视角看财政与金融的关系

发布日期:2021-08-06 10:12 信息来源:中国财政科学研究院《研究简报》

财政与金融的关系是一个值得深入研究的重大问题。从不同的研究视角入手,会引发不同的思考和观点。

一、应跳出部门视角和学科界限来思考财政、货币政策

无论是财政政策,还是货币政策,两者天然带有宏观经济治理的特性。应尝试跳出财政及金融的框架,从宏观治理的视角来探讨财政与货币政策的有效配合。在过去较长时间里,并没有“财政政策”或者“货币政策”的说法,直至凯恩斯主义兴起之后,学术界才开始在需求管理框架下分析财政、货币的政策问题。两类政策的目标,也都是基于以前的经济运行状态而提出的。由于之后的经济运行态势发生了深刻变化,需要找到更加充分可信的理论依据来打破旧的规则。比如,现代货币理论(MMT)就是在这一背景下产生的。

对于经济运行中出现的新现象、新问题,经济学界也在不断进行反思和探讨。比如,财政能否向央行透支?反对方的主要理由是持续的赤字货币化将导致通货膨胀一发不可收拾。当然,强调央行的独立性也是出于这一考虑,因为只有保持币值相对稳定,微观主体才会形成稳定的预期,经营活动才会有更强的持续性,整个经济秩序才会平稳有序。央行的独立性,不仅涉及不同学科研究的问题,也涉及部门利益协调的问题。站在不同部门的角度来看待财政、货币政策,可能会出现认知的分歧。在现实情况中,只要有部门的划分,就必定有权力和责任的分配,讨论就难免出现分歧,甚至陷入僵局。因此,我们需要跳出部门视角和学科界限来对财政、货币政策进行思考和讨论。

在传统的计划经济体制下,财政和央行就是两个“钱袋子”。当时银行是提供流通手段的,货币仅仅是通约化的计量工具。我们观察货币和经济的关系也很简单,银行是小银行,财政是大财政。到了市场经济体制下,才开始有财政银行之争。然而,把应作为宏观治理机制的财政、货币政策嵌入需求管理框架中,仅仅当做短期调控工具来使用,会导致我们对一些问题认识不够清晰。例如,怎么创新和完善宏观调控,与宏观经济治理是什么关系?宏观调控泛化,很可能混淆货币政策和宏观审慎政策。宏观审慎政策不应像货币政策一样时紧时松,相机变化;也不能把民生政策和产业政策放进宏观调控政策的框架之内。从这些方面来看,宏观调控需对应什么样的政策工具,在认识上仍有待进一步深化。

回到财政和金融的关系上,从国家资产负债表的角度来看,央行资产负债表和政府资产负债表之间的关系,也是一个有待厘清的问题。作为货币当局的资产负债表只是一个货币投放的工具,作为政府部门的资产负债表则应纳入完整的政府资产负债表之中,而在现实中两者是混为一体的。国债是中央政府的债务,但作为货币投放工具,则是货币当局资产负债表中的资产。增发的基础货币是货币当局资产负债表中的负债(名义上的,实质上无须偿还),同时应是政府资产负债表中的资产(国家信用收益)。因此,很难用界域的思维方式去厘清财政、金融二者之间关系,而从集体行动的逻辑和金融化趋势可以更好解释财政、金融资产负债表的“纠缠态”关系。

二、数字革命和经济金融化对财政货币政策产生了深刻影响

传统的经济学和货币银行学在政府干预的理论研究领域产生了一定的融合,例如IS-LM模型尝试把产品市场和货币市场统一起来考虑,但产品供求和货币供求仍是完全不同的。经济学更关注实体;货币银行学则认为货币是一个价值符号,经济与金融的联系建立在利率被货币和收入混合决定这一理论基础之上。现在探讨的流动性概念,到底是对应储蓄及商品,还是对应流通手段,也存在一些模糊认识,对于货币和资金的概念也容易出现混淆。在实际操作层面,政府监管也很难将经济和金融严格割裂开来。金融混业是现实情况,经济与金融也已经“混业”,至少在微观层面上,公司财务和公司金融已经融为一体。央行曾在2019年提出,要提升金融体系与经济的供给体系及需求体系的适配性。这个说法事实上已经突破了原有的学科界限,所谓货币金融“独立性”的问题在“适配性”面前已经不复存在。

如今,经济金融化已经成为一个历史性趋势。在农业社会时期,人类的根本需求是生存;到了工业社会,大家更多追求物质财富的增长和消费需求的升级。当收入越来越高,财富越来越多之后,人们最大的需求可能变成了如何实现财富的保值增值。这个需求是针对资产而不是针对产品的,这一变化会导致供求关系的深刻变革。基于产品的供求关系,往往是东西越便宜销量越大。一旦人们从对产品的需求转换为对资产的需求,逻辑就会发生逆转,往往是东西越贵,就越能保值增值,越便宜就越缺乏投资价值。进入经济金融化阶段,许多一般商品开始具备了金融属性,消费与投资的关系变得模糊。比如,如今的房子,已经变成具有明显金融属性的商品。当实体和金融交易工具结合后,二者实际上已经形成了信用关系,实现了与债权债务的融合。无论是生产,还是消费,经济关系实际上变成了一种金融关系,经济活动也变成了金融活动,比如消费信贷,既可以说是为了消费,也可以说是为了融资,与人们常说的融资租赁并无本质差异。总之,一般商品的金融化,会导致整个社会财富呈现金融化趋势。在此背景下,传统的经济学、货币银行学,包括财政学的一些原理可能就不再适用。

进入现代社会后,整个供需体系发生了深刻变化,特别是数字技术和互联网的蓬勃发展,深刻改变了传统工业化背景下的分工与组织模式。过去强调规模化、集中化、标准化,而数字经济背景下更多追求分散化、小型化、个性化。可以说,基于互联网、大数据、人工智能的数字革命,令人类的生产、生活方式发生了深刻变化,也带来了经济业态的深刻调整。比如,过去的银行职能主要是解决资金融通问题,但现在还需解决社会风险问题,并为“风险社会”日益增长的风险管理需求提供各种专业化服务。可见,未来的商业银行与传统银行将不再是同一个概念。

三、当前的财政金融问题,本质上是风险治理问题

——当前经济形态的一个基本特征是不断内生不确定性。从经济学的角度来说,当风险管理变为普通老百姓的现实需求后,人们不再像传统经济条件下,把谷子堆在仓库、把金银财宝压在箱底,而是选择购买各种资产来实现风险—收益的组合,如理财产品,希望在充满风险和不确定性的环境中,有效规避财富贬值风险,寻求保值增值的机会。这就是财富的金融化过程,这时候的财富也就越来越具有主观化、虚拟化特征。在这种情况下,又涉及资产、负债如何确认、计量或估值的问题。在过去较长时间内,我们都是通过历史成本法对资产、负债进行计量,而现在又有了各种不同的资产计量或评估方法。财富管理要求金融化,金融化将会改变会计准则和会计计量属性,导致整个经济运行的微观基础变得主观化和虚拟化,不稳定性和不确定性显著增大。基于此,各类经济主体预期的作用在金融化趋势中得到不断扩大。

——风险对定价规则的影响越来越大。过去的定价规则主要是基于历史,从供求关系来考虑;而现在的定价规则更侧重基于未来,从风险组合及其变化来确定,不再只是基于实体的供求关系。比如,把房子当成商品,还是当成金融工具来定价,其机理是完全不同的。在调控房价的问题上,有不少观点都是下意识地把房子当成一般商品看待。表面来看,房价高是因为住房供给不足,但深层次观察,住房已被赋予了金融属性,高房价是不断增长的存量资产配置畸形与公共风险上升共同导致的。经济与金融的关系发生了根本性变化,我们如果再沿着原有的学科体系、理论原理去思考财政、金融问题,可能只是在原有的框框里打转转,许多现实问题既不能解释,也无法解决。

——风险社会的财政金融问题,实质上都是风险治理机制的问题,其区别仅仅在于二者所处的“位置”不同。作为微观主体的银行等金融机构,主要通过市场化手段为国家、企业、家庭和个人提供财富风险管理的专业化服务,这种服务通过金融全球化整体嵌入到全球生产、投资、贸易等经济流程之中。政府的金融部门,如一行两会,按照宏观审慎理念,防范化解系统性公共风险,避免出现经济金融危机。至于国家财政,实际上也是解决个人力量难以防范化解的社会共同体的公共风险问题,比如经济发展和人的发展、反贫困、社会保护以及人力资本积累,等等。俗话说:拿人钱财,替人消灾。财政的基本功能也是如此,防范化解公共风险,为人民消灾避难。从这种角度来看,国家具有类似保险公司的属性,纳税类似于缴纳保费,客户就是广大人民,国家财政负责为人民提供公共服务等各种保障。随着风险社会的到来,宏观不确定性扩大,公共风险水平上升,国家的“保险”功能需要随之增强。

当前,外部环境的不确定性变得越来越大,需要我们通过不断创新,重新构建一套适宜的制度规则,为经济社会发展和人民的生产生活注入更多的确定性。如果仍然按照过去的思路、运用部门思维去讨论财政和金融的关系,可能会面临很大的局限性,甚至会导致两大政策的错位和扭曲。因此,必须站在国家治理的高度来观察财政金融的关系,从宏观经济政策的有效性来衡量财政、金融的协同效果。只有这样,才能更加有效地运用两大宏观政策,推动国家治理体系和治理能力的现代化。

作者: 刘尚希