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加快发展普惠托幼服务体系

发布日期:2021-05-10 15:41 信息来源:国研网

编者按:数据显示,我国3岁以下婴幼儿人数超过4700万,两孩政策全面实施以来,家庭养育矛盾日益凸显,群众关于带娃儿成本高、无人照看、影响职业发展等方面的后顾之忧,日益成为社会关注的热点问题。紧扣“托育难”这一百姓关切,“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出发展普惠托育服务体系。那么,发展普惠托育服务体系对我国具有怎样的意义;如何科学的界定各个主体在托育服务中的定位;发展普惠托育服务体系的工作重点是什么。对此,国务院发展研究中心社会发展研究部一级调研员、研究员佘宇对此进行了深入分析和全面解读。

问题一:从我国人口发展现状分析,为什么一定要发展普惠托育服务体系,发展普惠托育服务体系具有怎样的重要意义?

佘宇:托育服务是保障和改善民生的重要内容,事关婴幼儿健康成长,事关千家万户。从女性怀孕到孩子出生后的两年,是生命中的第一个1000天,是脑和神经系统发育最快速的时期,也是投资回报率最高的时期。良好的儿童早期发展可以全面提高一代人的身体素质、心理素质以及对未来的能力储备。发展普惠托育服务体系,有利于优化儿童发展环境,降低儿童发育风险,实现儿童早期健康发展,从源头上提高人口素质。

2019年作为“全面两孩”政策实施的第四年,我国出生人口仅为1465万人,比2018年继续减少58万人,人口出生率再创新低,这既有育龄妇女减少、生育意愿降低等原因,也反映出“生不起、养不起”、育幼压力大等问题。其中,托育服务的有效供给不足是重要原因之一,大中城市、贫困农村等重点区域以及留守、流动、家庭经济困难儿童等重点人群的供需矛盾尤为突出。随着我国人口发展从控制数量为主向调控总量、优化结构和提升素质并举转变,加快发展普惠托育服务体系,已成为降低家庭生育成本、提高家庭生育意愿和养育能力,促进人口长期均衡发展的重要举措,必须下大力气补齐这一短板。

问题二:如何正确理解“普惠”这一概念,怎样科学界定各个主体在托育服务中的定位?

佘宇:“普惠”主要指的是服务的性质,主要特征是“面向大众、质量合格、有直接或间接的财政补贴”,强调的主要还是“经济可承受”,区别于“选择性”服务,旨在解决托育服务在地理和经济上的可及性问题。“普惠托育服务”既包括公办托育机构、非营利性托育机构提供的服务,也包括政府购买的营利性托育机构提供的服务。发展普惠托育服务要科学界定家庭、政府、市场和社会力量在托育服务中的定位。

一是明确不同主体服务供给职责。2019年4月印发的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》已经确定了“家庭为主,托育补充”和“政策引导,普惠优先”的基本原则。家庭作为天然的生存与情感纽带,具有养育子女的法定责任和义务,是托育服务的第一责任主体,应履行好监护抚养、科学养育职责,为儿童提供最直接的照护。但家庭及其能力和水平又是千差万别的,对于相当一部分家庭而言,由于缺乏资源、科学知识和方法,不少儿童难以在家庭获得科学、充分的发展引导。加强家庭养育能力,巩固家庭育幼基础地位,有赖于政府、市场和社会力量等多方面支持。政府要为家庭提供科学养育指导,营造良好社会氛围,完善产假、育儿假、生育津贴、个税扣除以及弹性工作安排等相关政策,并为困难家庭提供兜底保障服务;也要做好规划、布局,在社区层面建设示范项目并进行设施和部位改造,通过发挥引导和带动作用,以及购买服务的方式,鼓励和支持社会力量依托社区提供普惠服务。市场和社会力量既可按照市场规则提供专业化的托育服务,也可承接政府普惠托育服务项目,通过多种形式广泛参与托育资源供给,满足家庭多层次多样化的照护需求。

二是建立健全经费投入与分担机制。在科学测算托育服务所需的全口径成本基础上,从国情出发,合理确定托育成本分担机制。家庭作为儿童养育的第一责任主体,承担大部分托育服务的费用。当家庭遭遇临时性或持久性的困难时,政府履行保基本的兜底责任,社会提供补位性质的帮助和支持。政府保基本兜底线应主要是负担政策保障对象的相关经济支持、基本项目的建设及运营费用、公益性普惠性服务的补助和补贴、特定的奖励性资助等。政府支出也可以发挥引导和带动社会投入的作用。

此外,城市地区双职工家庭的托育服务需求非常迫切,必须综合考虑托育服务在充分调动女性就业和参与经济社会发展、鼓励生育、带动家政服务行业发展形成新的增长点等方面的积极作用。通过财政补贴、购买服务等形式,加大政府支持力度,更好发挥政府作用,做好示范引领,探索符合城市家庭需求的托育服务,寻求政府与市场、供给与需求之间的动态平衡。

问题三:发展普惠托育服务体系该如何推进,目前的工作重点是什么?

佘宇:我国目前3岁以下婴幼儿约有5000万人。2019年全国人口监测和家庭发展抽样调查显示,总体入托率为5.57%,即便是托育服务发展处于全国前列的上海,入托率也不到15%,较2014年OECD国家34%的平均入托率还有不小差距。国家托育机构备案信息系统显示,当前已备案的5167家机构中,营利性的占71.87%,非营利性的占25.34%,事业单位仅占2.8%。发展普惠托育服务体系,不可能一蹴而就,也不能一味以提高入托率为目标,而是要在国办《指导意见》提出的政策法规、标准规范和服务供给三个体系建设上力求成效,近期工作重点是调整存量、用好增量、提高质量。

“存量”指的是现有的公共教育资源、公共卫生资源和社区的其他公共资源等,例如幼儿园开设的婴班或早教亲子班、医疗机构附属设立的儿童早期发展基地、原人口计生部门推进的科学育儿基地以及社会办学的早教机构,调整存量就是要创新协作、资源整合和优化提升,避免重复建设,发挥综合效益;“增量”指的是政府、市场和社会力量在资金、人员、基础设施等方面的新增投入,用好增量就是要优先关注重点区域、重点人群的供需矛盾,解决其难以从家庭、社会和市场获得充分照顾、养育和早期教育的问题;“质量”指的是服务内容和形式的标准规范,提高质量就是要加强专业化人员队伍建设和家庭科学育儿指导,建立优质高效的质量控制与行业监管机制。

一是探索多样化的服务供给模式。利用卫生健康、教育、民政、妇联等部门的专业优势和资源优势,发挥社会组织、社工机构、专业智库的作用,充分利用各部门的服务平台和基层阵地开展托育服务。鼓励有条件的用人单位提供更多的育儿便利条件。加大对无证托育机构的规范和引导,通过盘活存量、提高质量的方式帮助一批有条件的无证机构合法化和合规化。对于非营利性的托育机构,收费不宜高于公办水平,但在场地、投入等支持政策上应尽可能一视同仁;对于营利性的托育机构,可以自主定价并鼓励充分竞争,政府也可以向其购买服务,但要对其质量进行严格监管,并通过信息公开、公示等方式加强社会监督。

具体服务模式的选择必须因地制宜,通过探索托幼一体化、社区托育点、家庭互助式托育等服务模式,提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化服务。服务形式应符合当地区域特点和风俗习惯,提供多形式、个性化和本土化的指导服务。服务内容既要重视婴幼儿情绪和社会性、语言、认知等方面的指导,也要重视提供婴幼儿生长发育、营养膳食、疾病预防、伤害防护等方面的指导,还要重视家长或看护人情绪、心理等方面的支持。应特别重视对家长的科学育儿指导,教授家长具体可行的知识方法,改善家庭育儿理念和能力,而非过度鼓励低龄婴幼儿进入托育机构。

二是重视困境儿童早期发展服务。将留守、流动、残疾等处境困难儿童和贫困家庭优先纳入公益性的托育服务范围,设置保障标准,拓展服务内容,由政府采取精准的服务方式进行兜底保障。建立健全残疾儿童社会救助、康复服务以及生活自理能力、社会适应能力支持体系。在加强对留守儿童关爱保护的同时,通过降低“流入地”入托入学门槛,确保转学、升学等方面的衔接,尽可能实现更多的留守儿童和进城务工的父母待在一起,避免家庭责任(即家长责任)的缺失。城镇托育机构建设应充分考虑流动儿童的需求,避免在新增托育服务资源过程中继续形成入托机会不平等的局面。

中国发展研究基金会“慧育中国”、陕西师范大学教育实验经济研究所和国家卫生健康委干部培训中心“养育未来”、中国—联合国儿童基金会贫困地区儿童早期综合发展试点等多个项目已在我国部分地区积累了宝贵经验。应及时总结上述项目在内容设计、实用技术、经费投入、运营管理、信息化建设、人员培训等方面的重要经验,把贫困地区儿童早期发展干预纳入国家“十四五”规划。下一步也可以推动这些项目向城市地区逐渐延伸。

三是稳步提升服务质量。加快制定和完善托育服务行政法规,制定行业标准和规范,优化收费和定价管理,建立运行监测评估体系和风险防范化解机制。依托妇幼保健、公共卫生、学前教育、儿童保护、社区工作、计生、妇联等领域的基层队伍实现资源共建共享,鼓励行业协会和社会组织研制从业人员培训课程指导标准,实行托育机构负责人、教师定期培训和全员轮训制度,推动建立专业化、职业化托育服务队伍。随着我国出生人口持续下滑,小学阶段入学人数也将呈现下降趋势,小学师资甚至会出现富余,可探索通过转岗培训和优化师资内部结构,将其适当调整用于充实托育服务队伍,解决当前专业化人员短缺问题。

考虑到多数儿童多数时间在家庭生活的现实,在加强专业化机构和人员队伍建设的同时,应强化对家庭科学育儿服务内容和方法的指导。发挥卫生健康、教育、民政、妇联等部门的专业优势和资源优势,建设家庭科学育儿指导服务队伍,开展有计划、系统性培训,提升服务能力,多形式、多渠道深入家庭开展指导服务,提高家长科学育儿水平。用好现有培训资源,将婴幼儿照护等知识技能纳入家政服务人员培训内容,组织动员有劳动能力和劳动意愿的城乡非在业妇女参与专业化的托育服务职业培训,有序引导其就业创业。

国务院发展研究中心社会发展研究部一级调研员、研究员  佘宇

来源:国研网