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如何加快构建新发展格局

发布日期:2021-10-15 15:18 信息来源:政策研究处

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,是以习近平同志为核心的党中央根据我国新发展阶段、新历史任务、新环境条件作出的重大战略决策。加快构建新发展格局,对于我国完成第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴具有重要意义。新发展格局在我国现代化建设战略布局中具有怎样的地位;中央是基于怎样的考虑提出构建新发展格局的;构建新发展格局的途径有哪些;以及如何正确把握各项举措之间的关系等等。围绕上述问题,国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟进行了深入分析。

问题一:站在第二个百年奋斗目标历程的起点上,我们该如何正确理解构建新发展格局这一战略决策的重大意义?

张俊伟:中共十九大提出了我国在全面建成小康社会后,“分两步走”全面实现社会主义现代化的战略构想。根据上述构想,中共十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》;今年3月,十三届全国人大四次会议审议通过了根据上述建议制订的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。上述两份文件,就我国初步实现社会主义现代化发展目标作出谋划和设计,是今后十五年指引全党和全国各族人民奋勇前进的时间表和路线图。而贯穿上述路线图的红线,就是“把握新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局”。习近平总书记明确指出:“进入新发展阶段明确了我国发展的历史方位,贯彻新发展理念明确了我国现代化建设的指导原则,构建新发展格局明确了我国经济现代化的路径选择”。由此可见,构建新发展格局是新时代我国社会主义现代化建设战略布局的重要组成部分。

问题二:构建新发展格局是基于怎样的时代背景提出的?

张俊伟:习近平总书记有关“两个大局”的重要论述,为我们准确把握构建新发展格局的时代背景指明了方向。

从国际环境看,世界进入了“百年未有之大变局”。在上一轮经济全球化快速发展的过程中,由于不平衡发展规律的作用,世界经济力量对比发生了深刻变化,以中国为代表的新兴经济体占世界经济的比重大幅提升,由此导致世界格局大重组、大分化、大调整。“中美贸易战”、“产业链重组”等都是在上述背景下发生的。而从国内条件看,中华民族伟大复兴的进程则步入了全面建设社会主义现代化的新时代。实现社会主义现代化,实现中华民族伟大复兴,是中国共产党人孜孜追求的发展目标。早在建国前夕,毛泽东主席就向全党发出号召:“迅速地恢复和发展生产,使中国稳步地从农业国转变为工业国”。经过建国后70多年,特别是改革开放以来40多年的奋斗,我国已经建成了全面小康社会,这是中国式现代化进程的一个重要里程碑。伴随着经济社会的持续发展,中国的基本国情也发生了诸多阶段性变化。具体如:社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,经济也由高速增长阶段转向高质量发展阶段等。

国内、国际环境的上述变化,要求我们准确把握时代特征,对全面现代化建设作出新的谋划。正是在上述背景下,以习近平总书记为核心的党中央高瞻远瞩,提出了构建新发展格局的战略决策。

问题三:构建新发展格局,需要做好哪几个方面的工作?

张俊伟:新发展格局的准确表述,是以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。由此我们知道,构建新发展格局至少涉及到三个问题:一是如何搞好国际循环,二是如何搞好国内循环,三是两者如何有机衔接。从外到内看,构建新发展格局至少涉及如下几方面工作:一是努力创造良好的外部环境;二是推动科技自立自强,努力对冲“脱钩”带来的冲击;三是积极扩大内需,加快形成更高水平的供需动态平衡;四是深化改革,消除经济顺畅循环的堵点和断点;五是防范和化解风险,切实保障经济安全。

问题四:如您所说,构建新发展格局首先需要争取一个良好的外部环境,在当今世界格局充满变数的形势下,我们该怎样做才能为构建新发展格局创造良好的外部环境?

张俊伟:要创造良好外部环境,首先是准确把握世界发展大势,牢固树立“世界离不开中国,中国更离不开世界”的观点。“东升西降”的发展趋势,坚定了我们在面对部分国家遏制、打压时的信心;而“西强东弱”的存量格局,又决定了我们必须要脚踏实地、不能妄自尊大。我们要深刻认识到:基础原材料、关键零部件严重依赖进口,经济运行容易受外部因素冲击,是由我国独特的自然禀赋条件和特殊的发展阶段所决定的,是我国经济深度参与世界分工所必须承受的代价。但消除上述脆弱性,根本途径不是要退出全球化分工、回归到自给自足状态,而是要加快产业结构升级、完善应对风险的体制机制。将来即便中国发展起来了,中国也只是成为世界发达经济体中的一员,而不是“赢者通吃”、完全超越、替代其它发达经济体。最可能的场景,是中国与其他发达经济体形成互补关系,各自在若干关键领域占据优势地位。主要国家之间相互依赖、相互协作,仍然是保障本国产业维持世界先进水平的基础和前提。不仅如此,我们还要认识到,我们是在发展市场经济的条件下开启全面建设现代化新征程的,马克思主义经典作家没有为此开出现成的药方,国际上也无社会主义国家成功发展市场经济的先例,再加上我国发展社会主义市场经济的时间很短、经验也不丰富,要解决前进道路上遇到的各种问题和挑战,还必须大量借鉴发达市场经济国家的经验。因此,我们必须牢固树立“世界离不开中国,中国更离不开世界”的观点。只有如此,才能在纷繁复杂的世界变局中始终保持头脑清醒,始终牢牢把握战略主动权。

其次,要坚持“社会良治”语境,努力摆脱“意识形态叙事”。当前,有人将个别国家遏制中国、打压中国的举措归纳为“新冷战”,其险恶目的就是用“意识形态叙事”为“地缘政治冲突”披上正义的外衣。而大量的跟风炒作,则反映了相关机构和人员学术懒惰、随波逐流、缺乏独立思考的缺陷。“意识形态叙事”把中国视作前苏联,为中国贴上不民主、侵犯人权的标签以“妖魔化中国”、“孤立中国”,从而使相关国家占领了道德制高点。我们必须从“社会良治”的角度切入,坚决批驳、抵制上述错误观点,避开部分“有心人士”为中国预设的“话语陷阱”。

再次,要开拓合作空间,减缓大国之间的摩擦与冲突。当前,新冠疫情把同一张考卷摆在了各国政府面前,但不同国家的考试结果却判若云泥。受新冠疫情刺激,世界各主要国家正加快抛弃“新自由主义”,转向更加积极的政府干预。我们要抓住机会,引导各国“眼光向内”、优先解决各自国内难题(如发展成果共享、遏制大企业垄断、保护消费者权益、发展公共卫生事业等)、协调解决跨国议题(如遏制税收竞争、打击跨国避税、遏制国际恐怖主义、落后地区发展、温室气体减排等),并在此过程中倡导相互理解、相互借鉴,努力塑造“各美其美、美人之美、美美与共”的氛围,为扩大合作、化解重大利益冲突寻找新的出路。

问题五:当前,部分国家出于本国利益的考虑推行遏制、打压中国的政策,面对经济、科技领域的“脱钩”风险,我们该怎样做才能有效规避相关风险和挑战?

张俊伟:当前,个别国家对华实施“脱钩”战略,试图通过限制高技术产品和关键零部件对华出口、限制双边科技交流与合作,以确保其“领先地位”。这一举动,将对中国参与国际分工和国际竞争带来产生深刻影响。

在过去很长一段时间内,产业链分工是全球化的重要推动力量。在产业链分工战略下,企业聚焦核心能力建设,只追求在核心领域、特定环节做优做强,至于其他的零部件和配套服务,则借助外购零部件、服务外包等方式予以解决。这样,即便不拥有全产业链的生产能力,那些具有系统集成和部分关键零部件生产能力的企业也可以创立品牌、向市场提供最终产品和服务(如汽车、电脑、手机等)。但在部分国家限制对华出口的背景下,中国企业要想向国际社会提供可与国外一流企业匹敌的高技术产品,就必须确保全部关键零部件的稳定供给,就必须掌控整条产业链。这样,在复杂产品竞争的背后,就不再是单个企业之间(如华为公司Vs苹果公司)的竞争,而是不同产业链之间的全面竞争和整体效率之争。从“产业链分工”转向“产业链竞争”,这是一个巨大的转变。企业、政府和社会都要为此做出相应的、系统性的改变:

首先,要充分发挥龙头企业的引领作用。在产业链分工体系中,大企业是产品标准的制定者,也是重要零部件、子系统的集成者。在产品升级换代的过程中,大企业明确全产业链技术进步的路线图、协调全产业链产品研发的节奏,是整条产业链技术进步的龙头。只有产业龙头活了,产业上下游、生产各环节才能真正活起来,才能把全社会的创新活力真正激发出来。

其次,需要发挥企业联盟的作用,加快大企业间的战略合作。单个企业的资源和能力毕竟是有限的,重大技术突破往往需要多个企业通力合作才能完成,而且,重大技术突破、创新产品的推广也需要上下游企业间的密切协作。需要在切实保护知识产权的基础上以产权联结为纽带加强企业间战略合作,通过共同开发关键技术,共同使用研发成果、共享经济利益,加快突破关键技术和共性技术瓶颈,加快重大创新成果的推广,显著提高我国产业的技术水平。

再次,要构建产-学-研-官良性互动的产业创新生态。研发、创新不是单纯的市场行为,涉及到企业、研究院(所)、大学、政府等多个行为主体,需要完善相关体制机制,形成多方力量的合力。我国是一个“强政府”国家,政府不仅掌握大量经费和项目,还对大学、研究机构的教学科研工作拥有广泛影响,更不用说为企业提供税收减免和财政补贴了。在这样的背景下,要想提高我国科技研发的效率,可行的选择就是把政府主导、企业与科研机构各自为战的创新模式转变为由政府召集、社会主导、多主体协同推进的创新模式。要根据研究项目的不同特点选择相应的技术攻关组织模式,并普遍引入“揭榜挂帅”的竞争机制。适合由大学、研究机构领衔从事的研究开发工作,就由大学、研究机构领衔开展,相关企业予以配合;适合由企业或企业联合体领衔、主导的研究开发工作,就由企业和企业联合体牵头组织进行,大学、研究所予以配合;而政府主要在战略规划、资金保障、重大项目督导、绩效评价方面等发挥作用。

问题六:实施扩大内需战略,构建高水平供需动态平衡能否有效应对外部冲击,我们又该如何构建供需动态平衡呢?

张俊伟:外部环境的复杂多变,增加了涉外经营企业的经营压力。在此背景下,实施扩大内需的战略,努力创造相对宽松的供需环境,有利于上述企业进行经营调整。从国内经济运行看,面对工业化进入后期发展阶段、人口老龄化快速发展、房地产市场调整和土地财政转型等诸多压力,我国潜在经济增长率呈持续下降态势。要确保到2035年初步实现社会主义现代化,使人均国内生产总值达到中等发达国家水平,也必须牢牢把握扩大内需这一战略基点,充分发掘经济增长的内在潜力。因此,实施扩大内需战略,推动构建高水平供需动态平衡,不仅是有效应对外部环境变化的理性选择,更是国内经济发展的内在要求。

要构建高水平供需动态平衡,必须在供给侧和需求侧同时发力,把“需求引领供给”与“供给创造需求”有机结合起来。从需求侧分析,在消费领域,我们要顺应居民收入增加、消费升级的趋势,促进消费向绿色健康安全发展;要聚焦重点领域,消除阻碍汽车、住房消费健康发展的障碍;要全面落实带薪休假制度,把节假日消费与亲情、家庭建设更好地结合起来。在投资领域,要严格落实“负面清单管理”的市场准入制度,加强产权保护,激发民营企业家的投资积极性;在政府投资方面,要聚焦新型城市化、农村振兴、新基建等主题,充实政府投资项目库,明确投资优先次序,发挥政府投资在改善基础设施、稳定经济运行方面的职能;同时,还要进一步发挥政府产业引导基金的作用,引导民间资本更积极地参与到推广新技术、新产品生产应用,培育新兴战略性产业,加快产业结构升级的进程之中。

从供给侧分析,近年来,我国深入推进“供给侧结构性改革”,加快产业结构升级步伐,以更加精细的社会分工、更高质量的产品供给创造和引领市场需求,极大地拓展了经济发展的空间。我们要充分借鉴“供给侧结构性改革”的成功经验,坚持走新型工业化道路,抢抓信息革命的机遇,大力发展数字产业和新兴战略性产业;深入实施“互联网+”战略,推动数字技术与传统产业深度融合,推动智能制造、智能家居、智慧医疗、智慧交通等向纵深发展;聚焦关键原材料、关键零部件开展技术攻关,显著提高我国制造业国际竞争力。

问题七:近年来,中央多次强调要畅通经济循环,在构建新发展格局的过程中应如何突破以达到畅通经济循环的目的?

张俊伟:现代经济体系是高度分化、彼此联接的复杂网络。上下游衔接是否紧密、横向交流与合作是否顺畅、关键节点作用发挥是否充分,直接关系到经济体系的整体运行效率。长期以来,人们相信市场的力量,认为市场经济能够及时地对不同人群的独特需求作出反应,因而市场经济不存在严重的结构性矛盾。事实上,产业结构严重失调、产能严重过剩或产品严重短缺的现象是普遍存在的。在经济、科技“脱钩”的背景下,关键原材料、核心零部件“断供”带来的负面冲击在产业层次上表现得更加尖锐和突出。从资本、产业循环的角度切入分析,影响我国经济经济发展的因素不仅有产品和技术(如关键原材料、核心零部件供应“卡脖子”),还有制度和机制。前者可以借助科技自立自强予以解决,而后者则要通过完善制度设计、深化改革的办法来解决。所以,畅通经济循环问题在很大程度上又可以转化为深化改革的问题。从构建新发展格局的角度出发,今后一段时期我国需要在如下几方面取得改革突破:

一是要畅通企业退出通道以激活新旧更替循环。企业退出通道不畅是我国市场机制建设的一个短板。我国经济已步入高质量发展阶段,在劳动人口既定甚至逐年下降的背景下推动经济增长,就必须在优化存量资源配置、提高劳动生产率上下大功夫。因此,我们不仅要鼓励创业创新,鼓励企业做大作强,还要疏通企业退出通道(如完善企业、个人破产制度),使那些亏损企业和项目尽快退出,从而把有限的经济资源释放出来。只有“正面牵引”和“负面推动”两方面同时发力,生产要素才能够尽快从低效率使用的领域转移到高效率使用的领域,为“破坏式创新”和内涵式增长开辟道路。

二是要消除要素流动的障碍以激活城乡经济循环。在劳动人口逐渐减少的条件下,新鲜劳动力的流入是地区发展最重要的优势来源。各城市要坚持以人为本,把吸引外来人口作为转变发展方式、推动高质量发展的重要抓手,在公共服务均等化、完善社会保障、加强城市保障性住房体系建设等方面取得扎实的进展。另一方面,农村人口持续向城市转移也为农业现代化带来难得的发展机遇;而部分城市居民到城市郊区生活、休闲的庞大需求也为乡村振兴注入了新的动力。要采取措施,引导资金、人才向农村流动,用现代经营理念改造传统农业;要充分发掘建设用地指标交易的潜力,有序推动村庄整治,提升农村社区服务水平;城郊农村、部分乡村要依托独特的区位、文化优势,发展乡村旅游、民宿等产业,充分发掘中老年农村劳动力的生产潜力。

三是要推动发展成果共享以激活生产消费循环。实现共同富裕不仅是经济问题,而且是关系到党的执政基础的政治问题。推动发展成果共享,三次分配都要做出相应的调整。从初次分配看,需要完善企业制度,提高职工地位。要推动完善公司法人治理结构,切实保障工人合法权益;要推动实行集体工资谈判制度,改变员工相对于企业的弱势地位;要引导企业积极履行社会责任,保障职工收入随企业效益提高而持续增长。从再分配环节看,要聚焦1%高收入人群,加强所得税执法;要进一步发挥财产税的作用,在房地产税、遗产税改革方面取得积极进展;要打击逃税、避税行为;要全面清理、大幅缩减政府对企业的补贴,把财政资金更多用于增加提供公共服务;还要增加财政投入,强化社会保障制度的再分配和托底功能,通过公共服务均等化托底低收入群体的公共消费。在第三次分配环节,则要塑造回报社会的氛围,鼓励慈善、捐赠事业发展。推动发展成果共享和共同富裕是庞大的系统工程,绝不是单纯的“劫富济穷”、“杀富济贫”那么简单。我们要把推动共同富裕同推动国家治理体系和治理能力有机结合起来,在不损害经济活力的前提下缩小收入差距和消费差距。

四是要破除市场壁垒以打通供需循环。进入百年未有之大变局,意味着外部环境的快速变化和风险因素的增加。当国际市场明显下降时,处在对外加工区、自贸试验区内的部分企业希望能够转向国内市场销售,以缓解经营的压力;反过来,当国际需求大幅增加时,部分国内企业也希望能够迅速增加出口以充分利用国外市场的发展机会;但它们都会遇到产品标准不一致(如在食品药品安全、技术标准、环境保护等领域,欧盟、美国与中国标准之间的不一致问题)、难以跨地区销售的挑战。因此,我们不仅要推动要素流动型开放,推动商品、服务、资金、人才流动;还要推动制度型开放,通过统一规则规制、管理流程、技术标准降低商品、要素跨境流动的门槛。当然,市场供需的无缝衔接离不开现代物流提供的物质条件。我们要加快建设现代物流体系,畅通商品流通,使供需双方能够无缝对接起来。

问题八:在外部环境快速变化,经济运行风险加大的背景下,我们又该如何防范和化解风险以保障国家经济安全?

张俊伟:我国人口众多,资源相对贫乏。自然资源禀赋的“比较劣势”决定了我们必然要大量进口农产品、能源、矿产品等基础原材料;另一方面,我国是发展中国家,制造业水平整体处于“第三梯队”。在知识密集型、资本技术密集型产业领域不占比较优势,这又决定了我们必然要大量进口芯片、设计软件、尖端加工设备、精密仪器等前端产品。而上述进口只能依托大量出口附加值相对较低的普通工业制成品(如普通机械、服装、箱包等)来弥补。这样的分工格局,决定了我国经济的相对脆弱性。近段时间以来,部分进口大宗商品价格持续攀升,芯片供应严重制约国内工业生产,这再次提醒我们要重视防范和化解风险,为长期可持续发展奠定坚实基础。需要深入、系统分析重大风险的来源,有针对性地采取措施。

对于农产品、能源、铁矿石等大宗商品,可通过加强所有权投资、稳定市场供应渠道;完善市场流通体系,建立战略储备制度;推广人民币结算,化解汇率波动风险;以及充分利用期货市场等手段、开展套期保值等方式化解市场风险。

对于外汇、金融风险,则要完善对外资流动的监管;加强对短期资本流动的监控;对重点领域(如房地产、地方债)、重点企业(如非银行金融机构、大型企业集团)开展风险评估、压力测试,完善风险管控体系;以及加快推进法治社会建设,持续增强国际投资者信心;等等。

至于关键零部件“卡脖子”风险的化解,则一方面要加强研发,推动科技自立自强,摆脱对国外产品和技术的依赖;另一方面则要努力营造好的外部环境,以减轻经济科技脱钩的深度和广度,降低产业链撕裂带来的痛苦。

问题九:对于如何协调上述各方面的工作以及如何加快构建新发展格局您还有哪些建议?

张俊伟:构建新发展格局涉及的工作方方面面。早在今年年初,习近平总书记就明确指出,构建新发展格局需要避免认识上的“八个误区”。当前,人们在谈到构建新发展格局时往往会不由自主地认为:既然国际环境多变、风险因素增加,那就先集中精力把国内的事情做好,先搞好国内循环,然后再努力争取国际循环有个好局面,能争取到什么程度就争取到什么程度。其实,这是一个认识误区。在经济全球化发展的背景下,以世界第二大经济体的体量,中国早已成为国际事务的重要参与者。在世界“百年未有之大变局”中,中国首先应积极参与塑造国际经济格局,努力争取最佳的国际分工地位;在此基础上,利用政府对国内经济控制力强的优势,改造、重塑国内经济体系,把国内市场与国际市场有机结合起来,从而谋取最大的发展利益和国家利益。而“国内事务优先”的发展思路,则诱导政策制定首先聚焦于国内,并忽视竞争对手对国内政策的后续反应。在激烈的国际博弈中,这显然是不利于争取最佳的外部环境的。从长期看,则有可能导致本国经济日益内倾化,难以从广泛的国际分工中获得最大的利益。因此,推动构建新发展格局,必须遵循“从外到内”、“以外领内”的基本思路。只有这样,才能“纲举目张”,做好各方面的工作。

来源:国研网

张俊伟    国务院发展研究中心宏观经济研究部二级研究员