一枝一叶总关“钱”——来自一个人口大县的财政国库管理制度改革实践

发布日期:2020-09-27 13:55 信息来源:鄱阳县财政局

江西鄱阳,一个有着2200多年建县史的文化古县,一个有着160万人的人口大县。近20年来,财政国库事业从蹒跚走向厚重,人员换了一茬又一茬;财政国库业务从传统手工走向网络信息时代,入库税款翻了一番又一番;财政国库监管从粗放走向精细,制度出台一套又一套……20年的摸爬滚打,20年的孕育壮大;20年的锐意进取,20年的春华秋实;20年来,财政国库事业取得了辉煌成就。

一路走来,曾记否,会计集中核算、乡财县管、工资统发、账户资金运行管理系统开发,网上电子化多级对账、国库集中支付电子化改革、推行公务卡制度改革、所有财政资金线上操作,实现无纸化办公……一桩桩,一件件,串起了国库集中支付制度改革的时间线和生命线。为了促进国库制度体系的完善,我们先后制定和完善了50多项规章制度,推动了国库工作的制度化、规范化进程。为确保国库资金安全,我们建立了全方位、多层次的国库内控和监管体系,资金安全得到了强有力保障。为提高国库集中支付效率,我们深化“放管服”改革,优化工作流程,扩大预算单位的财务自主审核权,确保了国库集中支付越来越方便快捷,群众的满意度越来越高。让我们追随着记忆,去细数财政国库事业改革发展的年轮和脉络。

一、发展印记

第一阶段(2002-2012),实施会计集中核算制度。随着社会主义市场经济体制的逐步确立和健全公共财政职能的要求,原有分散的财政支付方式,暴露出种种弊端,突出表现为一方面大量财政资金滞留于预算单位,财政部门常因资金调度困难而影响公教人员工资的正常发放和重点支出的拨付。另一方面,预算外资金游离于财政监督之外,部门之间贫富不均,一些单位财务管理混乱,截留挪用专项资金、私设小金库等违法违纪现象屡有发生,财政既难以全面了解各项支出资金的具体使用情况,也很难实施行之有效的监督。改革财政支付方式,推进财政管理改革,提高财政管理和监督水平,已成为当时财政部门面对的一项紧迫任务。

2002年,我县成立县会计核算中心(2005年更名为县国库集中支付局)。在保持单位预算安排的资金使用权和财务自主权不变的前提下,取消单位银行账户,财政统一配备14名管理会计人员,分设三个核算股,统一办理资金结算和会计核算工作,服务单位126个,管理账套186个。资金支出从财政单一账户(集中户)直达商品供应商和劳动提供者。实现收入一个进口,支出一个漏斗,管理一个渠道,逐步建立起统一预算编制,统一会计选配,统一财务账户,统一支出模式,统一监督体系的新型财政财务管理体制。

会计集中核算制度的实施,实现了财政管理由分散粗放管理向集约、规模管理的转变,促进单位资金使用权与会计核算权的分离,逐步确立了由会计服务和监督为一体的新型管理运行机制。实践证明,这项制度确实是一项符合当时财政管理的好制度,不仅增加了财政监督的透明度,有助于堵塞财政漏洞,规范支出,有效预防腐败现象的发生,而且提高了财政调控能力,便于财政综合掌握各项资金,保证各项重点支出,同时也破解了一些单位无财务人员的现实问题。

2005年,我县积极响应国库集中收付制度改革向乡镇延伸策略,按照建立公共财政体制巩固农村税费改革成果的要求,在调整和完善县乡财政管理体制的基础上,改变原有的乡镇财政管理方式,实行“乡财县管”,进一步规范乡镇财政收支行为,促进乡镇依法组织收入和按照先重点后一般的顺序安排支出,确保乡镇按国家统一规定按月足额发放工资,确保乡镇财政正常运转,防范和化解乡镇债务风险,维护农村基层政权和社会政治稳定,促进县域经济和社会事业健康发展。“乡财县管”以乡镇为独立核算主体,坚持“三个不变”原则,即预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变,做到“六个统一”,即统一编制预算、统一设置账户、统一收付方式、统一办理采购、统一管理票据、统一管理村级资金。

第二阶段(2012-2018)。国库集中收付制度与会计核算制度有效结合的模式。为进一步规范财政收支管理,提高财政资金的运行质量和资金使用效益,逐步建立适应公共财政框架要求的现代化财政国库管理体系,积极推进国库集中收付制度与会计集中核算有效结合,在国库集中收付制度框架内,最大限度地保留会计集中核算制度的专业化核算优势,实现优势互补。将国库集中支付和会计核算融为一体,采用“前台支付,后台核算”的管理模式。该管理模式既整合了国库集中支付优势与直接支付优势,又高效发挥会计核算中心全程监管优势,优势互补、双重保障,从机制上避免财政资金违规违纪操作,不仅有效地实现了改革目标,还节省了人力资源,提高了工作效率。

2012年,为进一步规范国库集中支付系统操作流程,保证资金运行安全,我县将县直单位、部门财政资金、所有乡镇财政资金全部纳入支付系统操作。国库集中支付实行纸质申拨单审批与网上同步操作的“双轨运行”方式。

随着国库集中收付制度改革的不断深入,会计集中核算主体模糊、管理缺位、业务脱节、信息滞后等缺陷日益显现。为进一步深化国库集中支付制度改革,按照现代公共财政管理体系的构架,推进财政科学化、精细化管理的要求,从2016年4月起,我县改革预算单位集中核算的模式,会计集中核算向国库集中支付制度转轨,理顺支付中心和预算单位的职能,明确单位的预算主体地位,全面恢复各预算单位的会计核算权和财务管理权。

第三阶段(2019-),国库集中支付电子化改革。2019年1月份,我县以国库集中支付系统为基础,借助电子印鉴等技术手段构建电子化安全体系,打通财政、代理银行、人行、预算单位之间的网络连接,取消了纸质凭证的填写、签章、传递、保管等工作,实现财政资金运行全流程网络化。全县147家预算单位全部成功实现电子化支付,他们连通财政国库集中支付系统,足不出户就可办理公务卡报销、转账、对账、打印入账通知书、打印电子支付凭证回单等所有财政资金支付相关业务,配合使用公务卡,实现了日常零星刷卡支出、差旅费支出、转账支出等各种支付场景全覆盖。同时,借助国库集中支付系统动态监控,财政资金监管更加自动化、规范化、高效化。国库集中支付电子化改革实现了从“跑银行”到“点鼠标”的跨越,真正做到了让“信息多跑路、单位少跑腿”。

二、存在弊端

1.支付系统和银行对账体系统软件有待升级。支付系统设计不够完善,需要软件公司专业人员才能实施系统年结工作,在有问题的时候,如账户开立时,财政已审核发送,人民银行时常收不到相关信息,必须由软件公司的专业技术人员才能解决,而县级财政国库管理部门与软件公司衔接又存在沟通问题。部分银行对账系统亟须升级,数据承接的格式与财政账户资金管理系统不是很兼容,经常出现银行数据上传遗漏不完整,导致月末无法在对账系统中沟对。

2.财政资金监管平台和财政报表有待整合。财政资金监管平台较多,财政部门与预算单位的财务需要进入监管平台不同的界面操作,切换不同的角色,重复录入或导入相同的数据,如扶贫资金和直达资金。部门决算和综合财报,需要单位财务人员多次反复填报,使得经办人员多有畏难情绪。

3.对财政的安全性提出更高的要求。国库集中支付系统要求所有的业务流程都在线上操作,经办人员UK的保管,用户密码的安全性,支付业务的快捷反映,对资金的安全性提出了更高的要求。如财政业务人员指标录入时,若不查看股室指标备查账,或指标账登记有误,就会导致重复录入指标;预算单位在录入支付信息时,错误的录入,就可能产生款项支付到他人的账户。

4.乡镇机构改革的影响。原财政所人员的编制和管理都在县财政局,乡镇机构改革要求财政所人员编制归口乡镇财政经济发展办公室,而先前以财政所名义开立的财政零余额账户、村级账户何去何从,乡镇财政资金作为财政国库管理的一部分,如何进行管理,应重新定位与考量。

三、几点建议

1.提升软件技术水平,加大软件培训力度。软件公司应及时进行升级,及时维护和更新,对一些基本的操作应形成文档,并嵌入到帮助系统中,以便用户随时查阅。软件公司每年对用户都要举办操作业务培训,对常规业务与新开发的功能要通过APP演示,使每个学员都能熟练操作,业务水平得以提升。

2.加强业务技能培训。财政国库管理工作,不仅仅是财政国库部门的事,从预算编制、指标下达、用款计划、下达额度、直接支付和授权支付、报表编制和决算公开,涉及到财政内部的各个部门和各个预算单位,其不但要求财政内部各个部门人员要熟悉政策和程序,而且也要使预算单位的财务人员熟悉相关政策、操作程序。因此要争取单位的理解和支持,加强对单位的财务人员进行业务培训和辅导,规范会计核算,精准填制报表。

3.有效整合财政资金监管和财政报表。上级财政部门组织软件开发设计人员,精简财政报表上报系统和报表数量,提高报表设计的科学性、实用性,减少不必要的重复填报、交叉填报。将各类财政资金监管平台整合到一个系统;一次在系统中录入或导入数据,多次或自动在系统中取数,形成简单完整、高效的财政资金管理和监督链条。

4.提高财政国库集中支付安全性的防范意识。用户账户的密码应安全保管,对于给予的初始密码就及时进行修改。录入数据时,应认真检查,确保数据录入的准确性。虽然支付系统实现了无纸化操作,但一些必要的纸质记录是不可缺少的,虽然预算单位的零余额银行账户每天终了都是为零,但还是要及时核对缴款账、指标账、额度账、预算支出账等账务信息,确保收支的安全准确性。

5.稳定基层财政队伍。基层财政所作为财政资金管理的最前沿,在保证财政资金安全和执行财政政策方面,担当极其重要的职责。在乡镇机构改革的大背景下,留住精通基层财政业务人员,保证乡镇账户资金正常运转,协调解决好乡镇财政人员的编制与业务垂直管理的矛盾,确保财政资金“最后一公里”的监管。(程晓述  胡仁波)