县级财政国库管理制度改革的喜与忧

发布日期:2020-09-27 13:53 信息来源:玉山县财政局

地处江西东北部的玉山县,是一个典型的中部地区农业县。近年来,该县按照上级财政部门的统一部署,在国库管理改革中努力做好“规定动作”,确保上下贯通、执行有力的同时,因应实际,因地制宜做好“自选动作”,不折不扣完成好改革任务,他们在创新和探索过程中深深体会到国库管理制度改革有喜有忧,任重而道远。

一、喜从何来?

我国从本世纪初开始实施的财政国库管理制度改革,是继分税制改革后的又一次“财政革命”。县级改革是深化国库管理制度改革的重要组成部分,玉山县在没有先例可循,没有成熟经验可搬的情况下,坚持问题导向,按照改变传统的预算执行管理方式,建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库制度的总体要求,把“规定动作”做到位,“自选动作”做出彩,下大力气全面重塑国库管理制度,并不断深化与升级,使县级国库管理制度更加贴近实际,更加富有成效。

玉山县财政经过二十年的探索和实践,深切感受到县级国库管理制度改革后的重大变化。一是全新的预算执行管理制度得以建立。改革过程中他们通过广泛深入调研,以上级财政部门的规定为前提,作标尺,以玉山的实际为载体,克服“一个处方治百病”现象,大胆创新,先后出台了《加强与规范县级财政资金专户管理实施办法》《完善乡镇财政管理体制的意见》《县本级财政国库管理制度改革试点工作方案》《县级政府集中采购资金财政直接支付管理实施细则》《县级财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》《县级财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》《加强乡镇银行账户管理以及撤销和开设乡镇财政所银行账户的通知》等一系列文件、制度,初步建立起县级国库管理制度的“四梁八柱”。二是规范了财政资金管理,提高了资金使用效益。国库集中支付使财政资金规范化运行成为可能,同时也方便了单位用款、提高了支付效率。2019年该县一般预算支出50.39亿元(其中民生支出41.25亿元,占财政总支出81.86%);通过扶贫专项平台支付扶贫资金7557万元,所有资金使用合规有效,全部通过审计部门专项审计;当年通过国库直接支付资金9558笔,47.5亿元,授权支付6177笔,1.2亿元,全部实现当天到达,资金使用符合规定。当年盘活存量资金7163万元;补充预算稳定调节基金3577万元。三是增强了县级政府调控能力,为国家重大改革与重大政策的有效实施提供了财力保障。国库管理制度改革后,形成了“一个池子蓄水、一把锄头放水”的新体制,真正把有限的财力用在刀刃上,集中财力办大事。以2019年为例,该县当年收到上级财政转移支付资金22.34亿元,土地收入14.04亿元(占年度县级资金总量的43.63%)全部纳入国库管理。当年投入小城镇基础设施建设资金9.38亿元;节能环保支出0.54亿元。在今年新冠疫情防控的紧要关头,县本级财政投入资金2300万元,为打赢防控阻击战奠定了物质基础。四是政府采购制度更加完善高效。实行“管采分离”,所有政府采购项目年初列入预算并由代理机构严格按照预算执行,采购信息网上公开。五是政府举债筹资更加规范透明,机制日益健全。根据江西省财政厅的统一部署,从2015年开始所有地方政府举债筹资一律通过省级平台实施,县级政府依据公共支出资金需求,可以向省级财政部门申请发行一般债券和专项债券,以此作为弥补地方财力不足的唯一渠道。六是权责发生制政府综合财务报告制度改革稳步推进。玉山县从2013年开始编制权责发生制政府综合报告,报告完整地反映了政府“家底”,以真实的财务状况为宏观决策提供支持。

二、忧有几分?

任何一项改革都不可能一蹴而就,都有可能产生“按下葫芦浮上瓢”现象。财政国库管理制度改革也一样,同样存在一些亟待解决的不足。

1、财政收支划分不合理,存在县级财政事权与财权不

匹配,影响国库管理制度改革作用的发挥。由于县级财政财力严重不足,而大量的民生工程、城市建设、公共服务支出急需资金,县级政府会采取一切措施,甚至不惜贷款举债来解决,不可避免会对国库管理制度改革造成负面影响。

2、财政体制改革过程中存在国库管理制度改革“单兵突进”现象,难以形成合力。财政改革是一项系统工程,需要全方位、多渠道整体推进改革,才能收事半功倍的效果。

3、由于乡镇发展不平衡,县级财政往往将乡镇作为一个预算单位,没有落实“一级政府一级财政”的规定,全国

多数乡镇财政没有设立金库。这种体制虽然在保证乡镇正常运转方面发挥了作用,但同时也助长了乡镇“等靠要”观念,难以调动乡镇发展积极性。

4、信息系统建设和干部信息技术学习还需要进一步加强。国库管理需要强大的信息系统支撑,由于发展的不平衡,各地的信息系统工程建设质量参差不齐,对改革造成一定影响;另外部分财政干部年龄偏大、知识结构陈旧、学习动力不足,无法适应日新月异的改革需要。

三、路在何方?

经过二十年的改革,全新的国库管理制度给县级财政带来了勃勃生机,同时作为财政管理制度的一次重大变革,需要不断创新,笔者认为改革实践中还要从以下方面着力。

1.加强顶层设计,合理划分财政收入范围。财政收入

的增长取决于制度安排和经济运行两大因素。建议尽快推动新一轮税制改革,给县级财政更大的财权。县级人民政府要把精力集中在改善投资环境上,根据区位优势和资源禀赋推动县域经济快发展,增加地方财政收入。短期内应当以区域内人口数和人均财政支出水平为重要依据,加大中央对县级财政的补助,实现基本公共服务均等化。

2.依法有序推进税制改革、预算改革,完善政府会计

制度,明确各级财政管理权限,分级分类确定收支原则和标准,规范预算组织管理程序和日常财政运作制度。通过财税体制的全面改革,适应国库管理制度改革的需要。

3、推动乡镇财政改革。根据乡镇发展的实际情况,对于经济发展良好,预算能够自求平衡的乡镇,鼓励乡镇加快发展。对经济薄弱乡镇,则加大县级转移支付,或者继续延续乡财县管财政体制,不搞“一刀切”。

4、对于国库管理信息系统工程,建议省级财政统一标准、统一采购、统一建设,统一开发和使用软件,提高信息系统质量。开展财政干部大规模信息技术培训,统一教材,争取每年由省(或市)级财政对所有在岗干部进行轮训;同时加强考核,鼓励财政干部主动参加各类信息技术学习,尽快适应工作需要。(裴光炎  宋建武  钟小丽)