积极投身国库管理改革,助力扎牢“不能腐”制度笼子

发布日期:2020-09-27 13:50 信息来源:上饶市财政局

2003年,我市财政国库管理制度改革纳入全省试点。十七年走来,有汗水、有泪水、有辛苦、有开心,但更多的是一种成长。在我们共同努力下,我市基本建起了一个和本地实际比较适宜,能够兼顾资金使用效率和监管效能的国库管理体系。十七年可以粗略分成三个阶段:

1、2003-2010年:制度建立和人员培训

2003年,国库科一成立,首要任务就是建立起一个基本完整的国库改革制度。我们主要做了三个选择,首先是模式选择,是选择会计集中核算中心还是国库集中支付改革。我们认为会计核算中心的改革方案改革阻力过大,不是光政府就能够推行的;而采用国库集中支付制度,比较容易得到上级部门的指导和背书,有助于降低改革阻力和改革成本。其次资金范围选择,是全部资金还是财政性资金抑或仅是预算内资金(当时,财政非税收入尚未全面改革,预算外资金占比比较高)。为了让财政资金“不能腐”篱笆够宽,我们选择了包括预算内、预算外还将一部分非日常性的代管资金统统纳入国库集中支付改革范围。再次对于预算单位范围选择。有一种观点是国库集中支付改革只将一级预算单位纳入即可,因为非一级预算单位,他们的预算执行应该由一级预算部门管理,但是,我们认为这显然割裂了财政预算及执行的完整性,就相当于财政资金切块包干给了一级预算单位,我们选择了试点预算单位纵向到底。按照这些原则,我们结合财政部、财政厅和一些兄弟地市的方案,草拟了我们市里的改革方案、配套文件向常务副市长汇报。经过我们书面和口头详细解释原因,特别是方案的相关依据、方案有利的一面和不利的一面,以及对预算单位的影响后,方案获得了顺利通过。

方案通过后,接下来是对于人员的培训。首先是财政局内部人员培训,我们将所有财政干部统一集中起来进行培训,把我们从省厅、兄弟地市学回来的知识结合我市特殊情况,对操作流程和每个人分工职责细致入微做了讲解,效果非常好,所有参与培训的财政干部很快就能上手,财政内部的流程试运行非常顺利。我们就将它作为统一的预算单位培训方案。但是,按照这个培训教程来培训预算单位人员,很多人听得稀里糊涂,因为他们既没有财政知识,也不熟悉电脑操作。我们就改集中培训为上门培训,针对他们每一岗位的职责,手把手地教他们怎么操作,遇到问题怎么处理,由于当时国库科(含支付中心)一共就四个人,光培训试点预算单位就花了超过两个多月时间,导致国库集中支付改革时间从五一长假延期到了十一长假。好在随着计算机越来越普及以及国库集中支付越来越广为人知,后来的预算单位培训就更为顺畅起来,这才保证了三年内,国库集中支付改革实现预算单位的横向到边。    

2、2011-2018年:完善流程和清理账户

经过三四年的国库集中支付改革的全面运行,可以说,预算单位、人民银行、商业银行和财政之间磨合得也比较顺畅了。但是,2011年鄱阳县李华波案件一个大棒打在我们头上,为什么初步建立的国库集中支付改革制度反而让地方财政部门出了一个建国最大的案子呢?我们在详细了解情况后,向党委、政府和纪检部门做了汇报,解释了这不是国库集中支付改革的锅,而是改革不彻底,进度不达标导致的结果,改革还存在着一些不规范、不彻底的地方,改革起不到应有防止腐败的作用(这件案子也给人留下领导想不起的国库干部才是好的国库干部的印象)。

针对这个案子经验教训,我们完善了国库集中支付的程序。对于财政内部,首先是将原来的二岗制改为三岗制,为了防止国库内部监督不力,任命了一位外科室的科室负责人作为稽核,所有资金的拨付必须通过稽核的审核后才能付款。其次是要监督局指定专人每月不定期进行拨款的清查,了解手续等是否齐全,是否符合法律法规,是否有预算等。最后,要银行不定期出具对账单由专人(非日常渠道)直送双方分管领导,双方分管领导核对后签字,确保双方掌握数据一致。对于预算单位,则是要求所有预算单位必须参照财政内控,建立起自己的内控制度,并要求预算单位,商业银行和财政必须不定期绕过日常对账人员,由内审人员和分管领导之间直接对账。对于直接支付,更是要求必须由单位一把手签字后国库才能支付。

李华波案件更是指向了国库集中支付改革的关键软肋,即大量的财政性资金脱离了国库单一账户体系,沉淀在各种财政专户、预算单位实有资金账户和临时单位账户之中。这些资金脱离了财政、审计、监察的日常监管,造成了制度上明显的漏洞,牛栏关猫是关不住猫的。有鉴于此,我们首先对财政专户进行了清理,大家的想法是高度一致的,即将所有没有法律规章规定的所有财政专户都撤销,余额转入人行金库。但是由于有的专户开户依据不清楚,有的开户文件是否有效存疑。省国库处迅速组织人员对所有专户开户依据进行了清理,并向各地财政进行了通报,这一下子清理工作就十分清晰明确,在做好商业银行的说服工作后,很快就完成了这项工作。清理预算单位的实有资金账户阻力就比较大。很多预算单位还保留着财政切块,单位分配的预算管理的惯性思维,认为清理预算单位的实有资金账户是试图干涉的财务自主权。但是在市委、市政府和市纪委的大力督促和财政部门详细解释下,单位明白这是财政改革的基本要求,而且即使撤销了预算单位的实有资金账户,预算单位还是自主根据项目的实际进度来制定用款计划。预算单位转变了观念后,这项工作基本顺利完成了。

3、2018-今:提高效率和堵塞漏洞

但是,由于对“不能腐”的高要求,也导致了一些不利的后果,如资金使用程序繁琐,资金流转效率偏低,预算单位工作负担增大。预算单位的最主要难处是经常性地需要跑财政,一般拨款需要跑三次,指标、计划和支付各一次,如果材料不齐,可能还需要更多次。针对这个问题,我们取消了指标和计划的纸质报送,如果上报电子信息存在错误就在内网通知修改。但是直接支付特别是专项支出的支付,没有纸质附件是万万不行的,为了解决这个问题,经过长时间的讨论,最后分管领导拍板,就干脆取消专项支出的直接支付,这样一来,预算单位工作负担就大大减轻了。

仅仅是减轻预算单位工作负担并不是国库集中支付改革的主要目标。针对近些年暴露出来的一些漏洞,也针对性地进行了改进,主要是两个方面。一方面,我们强化了对预算单位提现管理,采用无授权即禁止的原则,要求商业银行必须经批准才能同意预算单位提现。另一方面,加大对预算单位向预算单位实有资金账户转账的管理,要求预算单位必须说明理由。

总的来说,十七年国库改革取得了显著的成效。但是,改革是一种不断适应发展的过程,随着社会发展改革必然需要做出改变。就现在的改革存在的一些问题,我们也有一些思考。

1、改革应该更指向问题,而非各种报表材料。随着改革的推进,为了及时反映问题和总结经验,国库部门的报表急剧增多,现在日报、旬报、月报、季报、年报种类齐全,报表也分库款、收支、债务、直达、三公等等五花八门,国库科的大量精力都被报表牵扯。我们建议上级财政部门应该进行报表的合并和清理,应该减少月报种类,尽可能取消日报和旬报,一两天时间的数据很难反映问题,反而加大数据波动性和不可预测性。对于政府财务综合报告是否有必要是存疑的,第一,对于政府来说现金流量是生死攸关的,而资产负债是无关紧要的,当出现流动性危机时政府的绝大部分资产是无法迅速变现的。第二,中国的国情和西方发达国家国情不同,中国政府掌握着大量不产生现金流的固定资产,一旦采用权责发生制,会掩盖政府资产的质量,导致问题的累积。第三,就算政府综合财务报告是必要的,也没必要再单独搞一套报告,可由各级财政部门用软件接口,自行从部门预算、财政决算、国有企业决算中取数生成。

2、改革必须注重和人行、税务协调配合。中国是个单一制的大国,维持中央的政令畅通有特殊意义,人行的监管是代表中央和地方利益进行博弈,是不能削弱的。但是实施改革后,由于支付化整为零, 人行监管难度大大增加,这就需要一来财政部应该协助人行开发出相应软件,方便人行监管。二来人行也应加强对地方人行国库的人力物力配合,强化监管能力,不能市县人行国库承担着地方人行最重要职责的部门就大猫小猫两三只。中国的税务征收专业性无疑是最强的。财政部门应该考虑将除代管资金和缴库资金(如土地拍卖款,是先收保证金,拍卖完成后,未中标的退款,已中标的缴库的)无法分离的其他所有行政事业性收费全部由委托税务部门征缴,可以减少税收征收成本和纳税人负担。当然,税务部门的征收手续费是没道理的,一方面,大部分收费是附税征收,没有多少成本,另一方面,这也破坏了预算的完整性。

3、要严格加强账户管理。随着现代信息技术发展,资金已经无需专户管理,也能做到专款专用。而且,沉积在实有资金账户上的资金很不透明且资金支付不能留痕。除了涉密、党费和工会经费以外的实有资金账户都应创造条件撤销,特别是要清理多个银行开设的同一类账户,至多只保留一个。随着社会保险、住房公积金改革深入,相应的账户也应该及时撤销。只有实有资金账户的全面清理撤销,国库集中支付改革才能真正实施资金全覆盖。    

4、要进一步减轻预算单位的负担。一要全面取消直接支付,在实现了实有资金账户清理和现金支取的严格管理后,预算单位的每笔支付都在网上留痕,非常容易比对和预警,直接支付存在的意义已经不大。而且,我们的财政是小财政,不可能有大量的专业人才对直接支付进行实质性审查,不如全面取消直接支付。二是要继续简化支付流程,应该探索由明细指标直接生成额度的可行办法,对于代管资金应该按照上年(或几年平均)的支付金额直接由预算录入指标后,国库根据代管资金余额核对后下达额度。

5、要积极拥抱新技术。要结合人民银行数字货币试点,考虑全面取消预算单位的现金和公务卡,用数字货币堵上财政资金使用最后一公里的漏洞,确保财政资金使用真正全面留痕,还可探索单位支出的全面线上公开,保证所有非涉密资金的全面阳光化。要建立全国统一的云上财政,将全国财政支付数据统一在同一个云平台上,使得相关数据可以瞬时接收、瞬时分析、瞬时预警。对大量的财政支付数据进行大数据分析,可以总结经验、防止风险,提高财政资金的使用效率。

6、改革的违规处置要抓住牛鼻子。在国库集中支付改革业务中,如果没有商业银行出于商业利益目的的鼓动和配合,财政和预算单位是没有办法违规的。要联合银监会加大对商业银行在国库集中支付改革业务中的违规处理。另外,处罚应该主要针对人,而不是单位。违规只有处分到人才会真正有力度,有震慑力,处罚针对单位只能隔靴搔痒,基本没有效果。