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【中国财经报】江西财政:多措并举 地方政府债券助力经济高质量发展

发布日期:2020-12-30 17:23 信息来源:2020年12月28日中国财经报微信公众号 访问次数:

2015年新预算法施行以来,地方政府债券市场快速步入法治化、规范化发展轨道。江西认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,聚焦经济社会发展重点领域、重大项目,按照市场化原则规范开展地方政府债券发行,采取稳推项目、准把节奏、狠抓落实的“稳、准、狠”三字方针,发行管理工作不断取得新突破,呈现“发行快、效率高、品种多、结构优”等特点,政府债券成为拉动江西经济高质量发展的重要引擎。2019年10月,江西省在国务院召开的地方债工作会议上作专题发言。



一、坚持扩“强度”,积极优化债券投向结构


作为全国首批地方债自发自还的试点省份之一,江西省财政厅认真贯彻落实财政部关于政府债券发行工作部署,开拓进取、勇于创新,充分发挥地方政府债券稳投资、扩内需、补短板的积极作用,为经济社会发展提供“真金白银”。五年来,全省累计发行新增债券和置换债券共 7003.66亿元,其中:新增一般债券1467.21亿元、新增专项债券3160亿元,置换债券2376.5亿元。详见下图(单位:亿元)。

图1:2015年至2020年8月江西省地方政府债券发行规模



一是发行规模逐年增加。2015年,江西省新增债券发行规模仅为224亿元,2020年规模达到1870.88亿元,年均增长63%。其中,2020年新增债券发行量较2019年增长93.1%。


二是投向领域逐步扩大。专项债券支持的领域逐步扩大,2019年,除发行土地储备、棚户区改造、收费公路专项债券外,还创新发行了高标准农田建设等十只项目收益与融资自求平衡专项债券。2020年,专项债券进一步突破传统支持领域,投向社会事业、市政和产业园区基础设施等九大领域,涉及到20多个行业1117个项目,债券品种日益丰富,有效支持了江西经济社会发展。


三是债券结构日趋合理。2018年以前,地方政府债券发行期限以3、5、7、10年为主;2019年开始,按照项目运行周期、还本付息峰谷、投资人意愿、债券市场偏好,开始尝试发行15、20、30年期限债券;2020年,发行10年以上专项债券834.51亿元,为长期限公益性项目建设提供了稳定的融资来源,更好满足了投资者多样化的期限需求。


四是融资成本大幅降低。五年来,江西省地方政府债券平均利率3.95%,与非政府债券相比,融资成本大大降低。2015-2018年,累计发行置换债券2376.5亿元,每年节约利息支出约100亿元,腾出更多财力用于经济社会发展和改善民生。


五是债务风险有效缓释。通过对清理甄别的存量债务进行债券置换,有效缓解了市县偿债和融资压力,避免了可能出现的资金链断裂,稳定了政府信用,为打赢防范化解重大风险攻坚战发挥了重要作用。


图2:2019年6月江西省在上海证券交易所成功发行赣江新区绿色市政专项债券


二、坚持提“精度”,规范构建举债融资机制


一是强化债券项目储备。按照“资金跟着项目走”的原则,多措并举强化高质量的债券项目储备库建设。建立项目安排协调机制,发挥行业主管部门项目规划、管理优势,建立财政、发改、项目主管部门等多方债券项目安排协调机制,加强部门协商配合,分批次遴选出符合条件的政府债券项目需求。建立项目专家审核机制,由省、市、县各级财政部门联动,会同发改、行业主管部门、债券发行第三方专业机构等开展专家评审,从项目合规性、收益与融资自求平衡、即刻形成实物工作量、年度用款量等方面进行审核,确保债券资金达到即发即用的效果。建立项目滚动式补充机制,对于新建项目,提前做好项目初步设计,办理用地许可和开工许可,编制好融资方案;对于在建项目,不断完善并落实发行条件,以滚动审核机制确保债券储备项目库动态平衡。


二是推行动态债券发行。按照“即发、即用、即见效”的原则,把握项目实施进度,提前做好项目年度资金需求的研判,按照项目年度用款量和项目实施进度,合理安排债券发行窗口期,确保债券资金及时、合理、高效满足项目建设需要。聘请专业咨询机构,深度参与并提供专项债券项目全流程服务,科学合理编制每一个债券项目的实施方案、财务评估报告、法律意见书,确保债券信息披露材料高质量完成。做好项目开工研判,对前期准备充分、开工条件具备的新建项目和在建项目,在债券发行和资金安排上给予优先考虑;分期规划储备项目的发行,重点对拟发债项目进行发行工作完善,提前做好“两评一案”报告撰写及评审工作;对待发项目,做好前期筹备,明确资金来源、政策导向、审批时效等。防控债券发行风险,密切同中央国债公司、上交所、深交所等机构联系,加强对债券市场运行情况研判,合理制定债券发行方案,做好应急预案,有针对性地提出相应的化解办法,确保债券成功发行。


图3:专项债券支持建设的赣州市稀金谷科创城


三是促进投资主体多元化。按照公开、公平、公正的原则,面向市场“敞开门”组建承销团。在组建2018-2020年地方政府债券承销团时,将券商补充进承销团,同时在全国率先将券商纳入主承销商,构建起涵盖银行、券商的多元化地方债承销体系,增强了金融市场承债能力。主动和各承销机构沟通衔接,召开座谈会认真听取承销团成员意见,切实解决债券发行过程中存在的问题,取得各承销机构的理解和支持,大力支持江西经济发展。


四是创新债券品种方式。精准聚焦中央及省委、省政府确定的重点领域、重大项目,围绕民生工程,探索发行全国首单高标准农田专项债券、绿色市政专项债券,创新发行红色旅游专项债券、轨道交通专项债券、市政和产业园区基础设施专项债券、医疗及教育发展专项债券、生态环保专项债券等20余种债券品种。优化还款模式,考虑到部分项目在运营至一定年限后,现金流呈现稳定且充足态势,2019年,发行3亿元的赣江新区绿色市政专项债券,创新采用本金分期偿还方式,以设定最大能力还款方式,将当年结余资金用于本金偿还,减少债券利息支出约1.5亿元,提高债券发行本息覆盖倍数。此举一方面极大增加了投资者的债券认购积极性,另一方面有效平滑了偿债压力,降低地方债务风险。


图4:专项债券助力南昌市轨道交通项目建设


五是严格发行信息披露。按照“公平、公正、透明”原则,招标遴选债券信用评级机构,积极配合评级机构开展信用评级,确保评级报告真实、准确,维护债券评级公信力。健全政府债券信息披露机制,债券发行前、债券发行日和债券存续期等关键时点,第一时间向债券市场披露江西经济社会发展情况、全省和省级预算执行情况、信用评级结果和债券发行计划安排,推动社会公众和投资者更好地了解江西经济、财政、债务相关信息,保护投资者合法权益,进一步提高承销机构及债券市场认可度,增强社会公众和投资者对江西政府债券的投资信心。


三、坚持严“尺度”,提高政府债券发行成效


一是尽快发挥资金效益。按照“尽快形成实物工作量”的要求,做好相关工作。建立调度机制,在省级财政建立的周调度、月通报的基础上,协同发改部门对所有入库的债券项目资金使用进度进行统一调度,督促项目单位加快债券资金使用;对使用进度慢的市县,定期进行约谈,压实各地责任。调整债券用途,对因客观原因难以开工的专项债券项目,在按照相关程序报批后,及时进行投向调整并对外披露相关信息,是全国较早将调整项目资金用途信息进行对外披露的省份。实行奖惩制度,对年度使用进度低于全省平均水平10个百分点的市县,按10%比例扣减其下一年度按因素法分配的新增债务限额;对年度使用进度低于省直平均水平10个百分点的省直部门,原则上下一年度不再安排新的债券项目。完善监管手段,利用现代网络平台,强化对债券资金使用监管。南昌市等地开始试点债券资金使用电子化管理模式,将涉及的实施机构、工程供应商及建设施工单位等债券资金流转情况悉数纳入监管平台,从线上实时把控工程建设进度。开展绩效评价,为加强专项债券项目绩效管理,从2020年开始,先后对专项债券支持的赣江新区中医科创城等项目进行绩效评价试点,评价结果为以后年度加强政府专项债券项目资金管理提供重要依据。


二是严管严控债券风险。严格专项债券项目合规性审核和风险把控,落实好国家扩大专项债券发行使用范围等政策“红利”,将专项债券资金用于中央确定的重点领域、重点战略项目,严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金等方面。健全政府性基金预算项目控制机制,严格将专项债券与项目对应,专项债券必须用于有一定收益的公益性项目,融资规模要与项目收益相平衡。压实项目主管部门责任,建立存续期债券项目跟踪管理制度,完善债券资金使用情况通报,对债券资金项目的使用情况、建设进度、运营情况进行定期检查,强化对地方政府债券资金“借、用、管、还”全过程监控,提高债券资金使用效益。严格落实地方政府债券偿还责任,确保法定政府债券不出任何问题。


回望十三五,江西不断探索创新,在发挥政府债券资金拉动经济发展的道路上砥砺前行,政府债券为推动积极财政政策更加积极有为“添砖加瓦”,成为经济社会健康发展的“稳定器”和“助推器”。展望新征程,江西将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻党中央、国务院决策部署,聚焦做好“六稳”工作、落实“六保”任务,强化使命担当,感恩奋进、真抓实干,围绕健全债券发行机制、探索债券全生命周期管理、优化债券期限结构、防范债券偿还风险等方面,永葆发展初心、大胆改革创新,奋力谱写全面建设社会主义现代化国家江西篇章,描绘好新时代江西改革发展新画卷。