2020年国库改革二十浅谈

发布日期:2020-12-03 16:42 信息来源:国库处

2020年是国库集中支付制度改革推行的第二十年。财政部发出通知,明确了2020年深化国库集中支付改革的具体内容和目标:全面深化国库集中支付改革,进一步扩大改革级次和范围,实现所有中央预算单位和所有一般预算、政府性基金和国有资本经营预算资金实行国库集中支付,被称为一场“财政革命”的国库集中支付制度改革,给我国预算执行管理制度带来了根本性变革,若能保持优势,彻底解决目前存在问题,必将进一步巩固国库集中支付制度在我国财政财务管理中的核心基础性地位。


一、国库集中支付改革促使财政收支管理更加直接。

1、财政收支由“中转”变“直达”。

2000年以前,我国没有设立专门的财政国库管理机构,对财政资金的收纳和拨付是一种粗放式管理,财政收入上缴和财政支出拨付通过征收机关和预算单位层层设立过渡性存款账户办理。有时候一笔预算内建设资金,从财政拨付到建设项目要经过七八个环节,不仅运行效率低,而且透明度差。财政资金以拨代支,预算单位钱花没花完、是否按规定使用,就不得而知了。

2001年,财政国库管理制度改革启动。到2005年底,在国库集中支付改革方面,所有中央部门全部实施了改革;在非税收入收缴改革方面,所有中央部门都纳入了改革范围,并且有30多家中央部门实施了改革。

改革的另一重大突破,是对中央专项转移支付资金实行国库集中支付改革试点。专项转移支付资金中转环节多、周期长,资金拨付效率较低,一笔资金从中央到基层有时甚至需要几个月的时间;资金运行透明度不高,难以保障“专款专用”;缺乏有效监控,专项资金被截留、挤占、挪用等违规现象屡屡发生,成为每年审计和社会各界关注的重点。

2006年,我国开始实施农村义务教育经费保障机制改革,财政部决定以此为契机,率先对农村义务教育中央专项资金实行国库集中支付改革。令人欣喜和振奋的是,改革后,中央专项资金从中央财政拨到收款人或学校,整个过程仅需几个工作日便可完成,中央财政对整个资金支付过程可实时动态监控,对发现的违规问题及时作出处理,同时,还能及时掌握专项转移支付资金预算分解下达、配套资金到位等情况。

2007年,财政部、国家税务总局、中国人民银行实现财税库银税收收入电子缴库横向联网。通过利用现代信息网络技术整合和简化税收征缴流程,实现了税款征缴电子化操作,使纳税人足不出户便可全天24小时享受安全、便捷、高效的缴税服务。

随着国库集中收付制度改革扎实有序推进,实现了财政资金运行由“中转”变为“直达”, 财政资金运行监控能力和使用效益大幅提高,基层预算单位每一笔收缴和支付信息,都可以实时传输到财政部门。同时,财政资金运行安全得到切实保障,通过建立预算执行动态监控机制,实现了财政部门对预算执行全过程的实时、明细和智能监控。


2、清除现金支付管理 “盲区”。

公务卡改革,是国库集中支付改革推出的另一项新举措。

国库集中支付改革后,虽然有效规范了财政资金支付管理,但同时发现,现金支付仍处于财政动态监控视野之外,而且规模较大。有的预算单位违规套取现金,设置账外账,规避监管。为解决现金支付管理的“盲区”, 2007年7月,财政部、中国人民银行联合发布了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》,正式启动中央预算单位公务卡改革。

公务卡改革,通过利用“刷卡支付、消费有痕”的特点,使财政部门能够掌握所有通过公务卡支付报销的明细信息,实际上是关闭了财政资金不规范支出的最后“一扇门”,将公务消费充分置于阳光之下。同时,公务卡的使用丰富了支付结算工具,避免了预借、携带现金和报销时多退少补等工作带来的麻烦,大大减少了现金使用,方便了预算单位用款。

2020年继续深化了公务卡改革,把公务卡的使用推进到所有三级和具备条件的三级以下预算单位,并扩大结算范围,切实减少公务支出的现金使用。


3、瞄准“精细”,科学管理。

目前,中央和地方32万多个基层预算单位已经实施了国库集中支付改革,范围已涵盖一般预算资金、政府性基金、国有资本经营预算支出资金;超过23万个执收单位实施了非税收入收缴改革,改革的资金范围已涵盖行政事业性收费收入、政府性基金收入等所有非税收入。农村义务教育中央专项资金、新型农村合作医疗补助资金、化解农村义务教育“普九”债务资金等9项中央专项转移支付资金实行了国库集中支付管理。

2020年,是“十三五”规划的开局之年,深化国库集中支付改革也将有一些新举措。比如,此次通知中就对2020年实行财政直接支付和授权支付的资金范围进行了明确划分。2020年,实行财政直接支付的资金范围包括:一般预算支出和政府性基金支出中,年度财政投资超过500万元(含500万元)的工程采购支出;中央基层预算单位项目支出中,纳入政府采购预算且金额超过100万元(含100万元)的物品和服务采购支出;基本支出中纳入财政统发范围的工资、离退休费;能够直接支付到收款人或用款单位的转移性支出。实行财政授权支付的资金范围包括:一般预算支出和政府性基金支出中,未纳入财政直接支付的工程、物品、服务等购买支出和零星支出;特别紧急支出;财政部规定的其他支出。

2020年进一步扩大了改革级次和范围,实现所有中央预算单位和所有一般预算、政府性基金和国有资本经营预算资金实行国库集中支付;健全和完善国库单一账户体系,逐步将中央预算单位实有资金银行账户纳入国库单一账户体系并实施动态管理;加强用款计划管理,不断提高用款计划的科学性和准确性。同时,进一步加强预算单位银行账户、往来资金、会计核算和资金安全等财务管理工作,严格按照国库集中支付制度规定支付资金,切实提高财政管理的科学化精细化水平。


二、国库集中支付制度的优越明显。

       1、提高了财政资金运作效率和效益,遏制了用款环节腐败的滋生实行国库集中支付后,使分散在各预算单位的闲散和沉淀资金集中起来,资金调度更加灵活,同时弥补了预算约束软化,增强了政府宏观调控能力。


2、促进了预算编制水平的提高,规范了财政预算执行,提高了预算执行信息的透明度国库集中支付以部门预算为基础,遵循“指标控制计划,计划控制支付”操作原则,将原来对支出预算的总额控制变为对每个预算项目的精细控制,从机制 上杜绝无预算指标的拨款,约束预算单位自行调剂项目资金,维护了预算的严肃性,提高了预算编制的准确性和有效性,减少预算执行的随意性。


3、建立了预算执行过程的动态监控机制,增强了财政资金运作的安全性,有效杜绝了资金的不合理使用。


三、国库集中支付存在问题,亟待解决。

1、支付流程过于繁琐。目前,一个项目(资金)从发生到预算单位或供应商收到资金环节过多,哪一关出现问题都会影响工作效率。在政府采购项目支付上,一项政府采购用款计划要经过业务处室、政府采购、国库三家审核通过才可以使用。此举保证了财政资金的安全性,但容易造成预算单位资金不能及时到帐,影响工作进行和资金使用效率。另外,在国库单一账户体系中需设置多个清算账户,虽便于不同性质资金的分类管理,但易造成清算环节多,资金在各账户间调动频繁,从而导致支付速度较慢,支付效率较低。


2、业务模式存在一定的缺陷。国库集中支付方式的最大特点是每一笔支付均系由预算单位主动发起的,而对于被动扣款的业务,目前的业务模式还难以处理。如银行代扣代缴业务(水电费、电话费、税款等)的扣缴,就不能采用“零余额”账户委托代收,否则将出现“负余额”,产生滞纳金问题,致使一些预算单位的基本账户还需暂时保留。


3、 相关票据的使用存在重复填写的现象。目前使用的财政授权支付凭证无法在商业银行流通,提取现金还需要预算单位重复填写银行票据。同时,在财政授权支付中,单位从零余额账户转账或提款时,不仅要使用原有的转账支票或现金支票,还需再填写一张授权凭证,增加了凭证出错概率和核对工作量,也容易出现单位因怕麻烦而提取大量备用金现象。


二十年的实践,积累了丰富的经验,充分认识了不足,若能扬长避短,国库集中支付制度改革必将再创辉煌。