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国家长期规划的各国实践及启示

发布日期:2020-12-10 10:46 信息来源:《中国发展观察》2020年第22期


制定经济社会发展的中长期规划不仅是中国重要的制度优势和发展经验,也是国际惯常做法。无论是发达国家,还是新兴市场国家,都高度重视经济社会发展目标的指导性作用,以编制中长期发展规划作为加强和改善宏观调控的重要手段。学习借鉴、批判吸收规划编制的国际经验,科学谋划发展战略,高质量制定“十四五”发展规划,有利于保持国家战略的连续性稳定性,实现政府宏观调控的顶层设计,推进国家治理体系和治理能力现代化。


国家长期规划的各国实践

欧盟:从“里斯本战略”到“欧盟2020”

欧盟的中长期发展规划跨度为十年,并且主要集中于经济方面。上世纪90年代由于美国经济持续增长,网络经济领先于欧洲并对欧盟带来冲击,欧盟于2000年制定了首份十年经济发展规划《里斯本战略》。该规划旨在2010年前将欧盟建设成为以知识经济为基础、在世界上最具竞争力和最有活力的经济实体,以确保和推动欧洲一体化的健康发展,成为2000—2010年间引领欧盟经济发展的纲领性文件。面对2008年全球金融危机带来的挑战,2010年3月第二份十年经济发展规划《欧盟2020》发布,明确了欧盟经济发展重点为:发展以知识和创新为主的智能经济;通过提高能源使用效率增强竞争力,实现可持续发展;提高就业水平,加强社会凝聚力,以帮助欧盟走出金融和经济危机。

美国:国家空间战略规划

美国是典型的自由市场经济国家,崇尚市场机制的自发作用,在2008年全球金融危机之前,联邦政府没有全国性的发展规划。金融危机后,美国政府重新反思政府与市场之间的关系,开始借助有形的手来解决自由市场模式造成的经济问题,提议制定了美国第一个综合性的全国国土空间战略规划——“美国2050”。该空间规划注重人口、环境和经济一体化发展,塑造美国未来的六大趋势,聚焦五项竞争力输出五大成果,为美国构建一个21世纪国家公共政策、制度、投资的决策框架。

英国:区域经济发展规划体系

英国是西方发达国家中较早进行经济规划的国家之一,与美国相似,英国没有全国性的经济社会发展规划,是区域经济发展规划方面的引领者和践行者,以首都伦敦为中心的“伦敦大都市圈”堪称区域经济规划的经典成果。随着全球化的推进,区域取代国家成为全球经济竞争与产业分工的重要单元,加上城市人口膨胀、南北部发展不平衡的现象越来越突出,区域规划越来越受到重视。2014年以来,英国又陆续出台了《北部振兴计划》《中部引擎计划》《农村发展规划(2014-2020)》等区域经济发展规划,为实现地区平衡发展提供指引和支持。

德国:产业升级为核心的战略规划

德国制定规划的传统根植于社会市场经济之父艾哈德“为全民创造康裕生活”的理念,将制定战略规划视为国家责任及一国政府合法化的表现。由于德国经济模式主要依托产业,政府以促进产业结构升级为核心制定战略规划。近年来在“再工业化”浪潮下,德国政府先后发布《德国高科技战略2020》《高技术战略2025》及《国家工业战略2030》,把产业结构的变化、经济结构的调整和经济的发展纳入一个系统中。

日本:科学完整的三级三类规划体系

日本实行国家领导式发展,从1955年起已制定了15个指导性经济规划,逐渐形成了科学顺畅的三级三类规划体系和国土规划子体系。即国家、都道府县、市町村三级;每一个级分三类,中长期经济规划、国土规划、专项规划。其中,中长期经济规划以经济发展为目标,从产业、科技、区域经济、环境、社会保障等方面提出战略,在三类规划中具有统领作用。最新发布的《新成长战略——再现活力日本的愿景》(2020)提出“强经济、强财政、强社会保障”的战略目标,为经济发展制定了21条国家战略措施和战略实施工程图。


新兴市场:经济社会发展综合性规划

新兴市场国家利用经济社会发展规划完成综合改革和经济转型,实现社会经济生态系统的和谐发展。印度多年来实行5年计划制度,由国家计划委员会制定和监督执行,自1947年到2017年共制定并实施了十二个“五年计划”。2017年,印度政府开始推出十五年发展远景规划,同时废止五年计划安排,从更长远角度考虑国家发展蓝图。韩国从1962年到2017年制定实现了9个“五年规划”。在“三五”和“四五”计划时期,韩国经济开始走上腾飞之路,国家综合实力急速上升。最新公布的《韩国国政运营五年规划》勾勒出2017年至2022年韩国经济社会发展的蓝图,将“共同富裕的经济、普济民生的国家、均衡发展的地区”作为规划的经济目标。俄罗斯在普京总统执政后,从1993年至今制定并出台了8个中长期规划(纲要)。2019年发布的《国家项目:任务指标与基本目标》以生动的图表、明确的数字阐述了国家计划的短、中、长期目标,以保障俄罗斯在科学技术和社会经济上实现跨越式发展。


对我国制定“十四五”规划的参考与启示

无论哪种体制的国家,中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,又能更好发挥政府作用。总结梳理各国发展规划领域的实践创新和经验,对于科学编制“十四五”规划,有效发挥国家发展规划的战略导向作用,具有十分重要的启示。

第一,完善的规划立法是制定实施发展规划的重要保障。西方发达国家开展规划工作的历史较长,在规划立法方面积累了丰富的经验,建立了较为成熟的规划法律体系。例如德国的《宪法》和《空间规划法》是编制中长期发展规划的直接法律依据,它不仅是规范平面空间的“国土规划法”,也是国民经济与社会发展规划法的重要组成部分,更是宏观调控法和生态环境保护法的有效组成部分。英国通过制定核心法《国家规划政策框架》,赋予中央政府具有统一的规划权,同时赋予地方政府符合中央立法的规划立法权,规范和协调各自辖区内的规划活动。自上而下构成的完整的规划法律体系,充分体现了规划的强制性和约束性,为规划的制定和实施提供了法律上的依据和保障。

第二,体现经济发展理念创新是规划编制的核心价值追求。20世纪五六十年代,各国普遍以经济增长为规划目标,到目前为止,大部分发展中国家仍以推动经济迅速增长作为规划的基本目标。20世纪七八十年代,发达国家逐渐意识到规划的功能是熨平经济周期,协调不同群体利益,而不是单项的刺激增长。发展规划开始转而强调增加就业、消除贫困和公平分配,重视可持续发展。20世纪90年代后,各国尤其是新兴市场国家普遍开始注重经济发展理念的创新。如印度“十一五”计划(2007-2012年)贯穿了“共享式增长”的发展理念,目标在于推进均衡发展,既强调经济增长创造就业与其他发展机会,又强调发展机会的均等化,使发展的成果惠及全体人民。韩国的《绿色增长国家战略及五年实施计划》(2009-2020年)瞄准可持续发展目标,提出“绿色增长”的发展理念,重点关注循环经济、低碳经济、能源效率等方面。俄罗斯《2020年前经济社会长期发展构想》(2008-2020年)提出“社会创新发展模式”,将“社会”放在“创新”之前,充分体现了“以人为本”的理念。

第三,体系化的指标和可操作的政策措施有机结合是规划落地实施的关键支撑。西方发达国家的战略规划在指标设定上呈现出体系化的特征,通常包含一系列要素,包括核心使命、优先主题、目标、指标、政策、计划、措施、路线图等。如《欧盟2020》报告中设置有1项核心使命、3个优先领域、5个主题目标和7项旗舰措施。优先领域、主题目标和旗舰措施三个层次的内容为战略核心使命提供支撑,同时也为战略的评估提供了基础和依据。将战略规划的目标体系分层分级,设计定量或定性的考核指标,制定落实战略规划的主要措施,有利于形成后期战略规划监测与评估的重要基础。俄罗斯《2020年前经济社会长期发展构想》(2008-2020年)对中长期目标进行了阶段划分,分为2008—2010年、2011—2015年、2016—2020年三个阶段。即使许多指标不能全部划分到每个阶段,至少规划前期的目标非常清晰具体。这种动态指标的设定具有客观性,便于各目标有明确的战略任务和配套措施。

第四,社会参与和广泛协调是规划编制的重要环节。大多数国家编制规划的程序都包括五个步骤,即:前期研究、规划草案、全面协调、正式方案和公布实施,其中一个核心环节是全面协调。西方发达国家在编制发展规划时非常重视协调。从协调时间来看,发达国家中长期规划需要协调的时间要历时2—3年,而规划方案编制仅需几个月。从协调对象看,发达国家的经济社会发展规划是与所涉及的主要利益群体进行协调。包括:各专业部门、地方政府、各类企业、民众等,尤其是与企业、民众间的协调更为重要。英国的规划法规中明确要求规划的编制要保证社会各界的参与,“社区参与报告”成为了地方规划文件中必需的组成部分,从而使规划方案能够反映不同利益主体共识,减少执行阻力。


作者: 中国人民银行金融研究所 邓瑛  来源: 《中国发展观察》2020年第22期