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“十四五”确保财政可持续运行的三大着力点

发布日期:2020-12-10 10:41 信息来源:《中国发展观察》2020年第19-20期


“十四五”时期,中国财政可持续既要考虑现阶段政府债务负担和财政赤字的基本情况,又要分析突发重大公共事件造成的短期冲击及长期影响,是一项具有中期财政规划特征的对策研究探索。为了巩固发展基础、确保“十四五”时期财政可持续,本研究认为:第一,应尽力做大经济总量、夯实财政基础。这有利于债务负担率和赤字率处于相对安全的阈值区间,还有助于年度财政收支运行的基本稳定。第二,应着力扩充财力范围、深化财税改革。“十四五”时期的财税改革任务艰巨,现代财政制度呼唤更多的可支配财力注入。第三,应注意防范财政风险、增强政策效力。财政兜底经济社会转型成本的压力依旧较大,积极财政政策效力亟待全面提升。


做大经济总量 夯实财政基础

做大经济总量是在一定的债务负担率和赤字率条件下,扩大政策扩张规模的直接办法。同时,也只有足够的经济体量,才能在维持相对稳定的财政收支占比下,保证经济社会的平稳运行。为此,我们有三方面的对策:

1.构建政府负债与经济增长之间的良性互动关系。促进增长的负债从来不是问题。况且有货币政策支撑和金融市场维系的大国政府借债较之过往有更明显的优势——违约可能性和融资成本均大幅降低。按照2019年中国近100万亿的GDP规模,每增加1个百分点的财政赤字率和政府债务负担率,将带来1万亿元的财政扩张。财政投资增加直接带动社会投资率上升。这是经济增长的重要基础。一般而言,疫情过后的财政赤字回到均衡水平也将带动政府债务规模逐步收敛(见图2)。因此,“十四五”期间,若能以财政赤字和政府负债平抑经济波动,巩固发展趋势,付出一些财政成本并无不妥。

2.确保财政赤字波动不影响未来债务规模收敛。如何让财政赤字波动不影响未来债务规模收敛,关键是要建立逆周期调节的财政规则。稳定财政规则,也是稳定宏观经济预期的主要体现(杨志勇,2018)。数据分析上看,中国财政赤字率3%的标准只与心理习惯有关,与对应的债务收敛状况无关。在前文考察不同口径财政赤字率和债务负担变化时,我们发现可预期的财政扩张没有动摇财政可持续性的迹象(见图1)。

3.建立经济红利反哺财力缺口的体制机制。经验表明,中国事实上存在财政扩张刺激经济增长、经济增长再“回填”财政收支差额的良性循环。如图2显示,2010年后经济一旦进入下行区间,即实际增速开始逼近预期增速时,财政赤字便迅速扩张(2011~2013,2014~2016,2018至今)。经济增长预期目标实现后,财政赤字增速便有所回落(2013~2014,2016~2018)。本报告建议在体制机制上巩固上述循环规律,发挥财政政策逆周期调节作用。


扩充财力范围 深化财税改革

要更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,就需要扩充财力来源,令财政活动更加规范、财政运行更加稳健、推动改革更有动力、服务人民更有获得感。为此,我们也有三方面的对策:

1.将所有政府资产纳入全口径的可支配财力范围。按照我们团队的估算(杨志勇、张斌主编,汤林闽执笔,《中国政府负债表(2019)》,社科文献出版社,2019年版),2018年末,财政性存款和机关团体存款合计有326319.48亿元,若在此基础上加上全国社保基金权益总额20573.56亿元,政府金融资产一项就达到了346893.04亿元,较2017年增长6.32%。这是流动性最好的政府资产部分,如果在此基础上再加上国有经济中企业国有净资产及金融机构国有净资产,还有土地资产、油气资产等,总计约300万亿元。上述财力的流动性虽有差异,也不太可能全部变现使用,但相对于只盯着年度一般公共预算收支规模的传统视角,可支配财力的范围增大不少。

2.有效预估各类短期冲击所需财政成本,做好全口径预算打通使用准备。现有的四本预算有优化管理的空间。在尚无法完全分离各类短期冲击对财政运行具体影响的情况下,本报告从财政收支运行趋势上发现2019年很可能成为地方财政收入(3%)尤其是地方税收收入(1%)同比正增长的最后一年,而财政支出增速没有明显放缓的迹象。短期内,政府非税收入增长填补了税收下降的财力缺口。长期来看,政府性基金收入尤其是土地收入将大概率进入一般公共预算中来弥补日常开支。国有资产经营收益甚至权益收益或将成为社保基金收支缺口的主要来源。

3.综合研判影响财政可持续的长期因素,着力用改革的思路化解难题。人口老龄化对财政运行的压力可能持续增加。加快社保资金蓄水池建设要在制度上找办法,更应在行动上有策略。国有资本划转的难题需要更大的决心和勇气。收入分配改革下的个人所得税改革和房地产税研究关乎税制结构,也将长期影响财政可持续。无论是否马上有稳定的财力来源,以发展眼光审视改革都是有益的,但需要把握好节奏。数字经济环境下的政府收支体系面临新的情况,全球税收竞争是全球化退坡的反映,还是未来经济规则重塑的前兆,仍待观察。探索研究新的更高效、中性的税收规则,应先摸清基本事实和规律,再去博弈和妥协。向全球提供更多公共产品,中国财政面临开放经济条件下的新局面,应当有兼顾当前经济付出和未来收益的系统性安排。


防范财政风险 增强政策效力

防范和化解系统性经济风险中应尽快将财政风险纳入。当前“三保”压力下,解决地方财政可持续问题——短期靠中央,长期靠制度。地方政府债务风险迈入新阶段,如何配套财政扩张需要市场化力量帮助。积极财政政策正从总量扩张向效益提升转变,但不影响短期扩大总需求的举动。为此,我们有三方面的对策:

1.以时间换空间来化解基层“三保”压力。疫情冲击加剧了基层财力困难。过去5年,中国地方政府本级财政收支差额平均为7725亿元,而近三年这一数据上升为平均8433亿元。2020年伊始的地方财政收支差额超过了1万亿元。监测国库款余额是预警基层财政可持续性的办法,但地方财政保运行的压力单靠上级财政援助不是长久之计。短期救助可以解决时间节点压力下的财政保运行,长期制度安排尤其是加快政府间财政关系调整,才是从根本上维持地方财政可持续的举措。

2.逐步建立市场化约束地方政府借款的运行机制。地方政府债务规模过大和增速过快,一直是过去数年影响中国经济转型,并可能触发系统性风险的主要因素之一。2012年以后中央想了很多办法约束地方政府借款、防范地方政府债务风险。经过几年的努力,“前门”逐渐打开,“后门”慢慢关上。除了完善债务管理体系,越开越大的前门需要一定的外部约束,这个约束应主要来自市场。债券价格的形成不仅包含收益还有风险。成熟国家的地方政府债券不仅能有效满足融资需求,而且能为市场提供更丰富的金融产品,进一步为市场在资源配置中起决定性作用奠定基础。因此,地方政府债务运行驶向正常轨道亟需探索市场化约束机制。

3.灵活掌控积极财政政策在扩大总需求和推动结构调整中的作用。积极财政政策突出结构调整,但也致力于兜底经济运行。至少2019年和2020年更加积极有为的财政政策应当有总量扩张的任务。为此,在各方预期财政扩张增长的局面下,要做好各级财政赤字适当增加的准备:一方面为财政增支做铺垫,另一方面为减税降费推进留余地。此外,还应建立财政政策稳定经济预期的作用机制。这是学习借鉴货币政策预期管理的做法,也是现代国家治理中宏观经济政策的发展趋势。本质上,财政可持续与经济可持续彼此支撑。


【本文是国家自然科学基金项目的阶段性成果之一(项目编号:71973149)】


作者: 中国社会科学院财经战略研究院 何代欣  来源: 《中国发展观察》2020年第19-20期